引言：新时代基层治理的挑战与机遇
在当代中国社会治理体系中，基层治理作为国家治理体系的”神经末梢”，直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。随着社会主要矛盾的转化和人民群众对美好生活向往的日益增长，传统的刚性管理模式已难以适应复杂多变的社会需求。特别是在法治建设不断深化的背景下，如何在坚持法治原则的前提下，融入人文关怀和温度治理，成为基层治理创新的重要课题。
基层治理难题往往表现为制度刚性与人情温度之间的张力。一方面，法治要求规则明确、程序规范、执法严格；另一方面，基层事务涉及千家万户的切身利益，需要考虑个体差异、历史沿革和情感因素。这种张力在实践中常常导致”一刀切”的执法困境或”人情大于规则”的治理失序。因此，探索法治框架下的人治融合，既坚持制度的刚性约束，又体现治理的温度关怀，是破解基层治理难题的关键所在。
本文将从理论基础、实践困境、融合路径和创新机制四个维度，系统探讨如何在法治框架下实现人情温度与制度刚性的有机统一，为基层治理现代化提供可操作的解决方案。
一、理论基础：法治与人治的辩证关系
1.1 法治框架下”人治”的重新定义
传统观念中，”人治”往往与”法治”对立，被视为规则之治的反面。然而，在现代治理语境下，我们需要重新审视”人治”的内涵。这里的”人治”并非指个人意志凌驾于法律之上的专断统治，而是指在法律框架内，充分发挥治理主体的主观能动性，体现人文关怀、灵活施策和精准服务的治理方式。
从法理学角度看，法律本身具有滞后性、抽象性和普遍性的特点，而社会生活却是动态、具体和多样的。法律条文无法穷尽所有现实情形，这就需要执法者和治理者在适用法律时，运用智慧和良知，在法律允许的范围内做出最符合公平正义的判断。这种”人治”实际上是法治的必要补充和完善。
1.2 制度刚性与人情温度的辩证统一
制度刚性是法治的生命线，它确保了规则的确定性和权威性，防止权力滥用和任意裁量。没有刚性的制度，法治就会沦为空谈。然而，制度的刚性不等于治理的僵化。任何制度最终都要服务于人的全面发展和社会和谐稳定，这就要求在制度执行中注入温度。
人情温度不是对规则的破坏，而是对规则的升华。它体现在：
- 理解规则背后的价值追求：法律的终极目的是保障人的权益、维护社会公平
- 关注个体的特殊情况：在规则适用时考虑特殊情境和个体差异
- 注重沟通与疏导：通过对话协商化解矛盾，而非简单强制
- 追求实质正义：在程序正义的基础上，努力实现结果的公平合理
1.3 基层治理的特殊性要求
基层治理直接面对人民群众，具有以下特点：
- 事务琐碎但影响深远：看似小事，实则关乎民生大计
- 关系复杂且利益交织：熟人社会、邻里关系、历史遗留问题多
- 矛盾敏感容易激化：处理不当可能引发群体性事件
- 资源有限但需求多元：基层权责不对等，资源与任务不匹配
这些特点决定了基层治理不能简单套用”一刀切”的管理模式，必须在法治框架内注入更多人文关怀和灵活施策的智慧。
二、实践困境：当前基层治理中的主要矛盾
2.1 刚性执法与柔性需求的冲突
在城市管理、环境治理、安全生产等领域，经常出现这样的困境：法律有明确规定，必须严格执法，但执法对象往往是弱势群体或面临特殊困难，简单执法可能引发社会矛盾。
典型案例：流动摊贩治理 某市创建文明城市，要求全面取缔城区流动摊贩。城管部门严格执行规定，对摊贩一律没收经营工具并处以罚款。这一做法虽然符合《城市市容和环境卫生管理条例》，但导致大量低收入群体失去生计，引发多起冲突事件。后来，该市调整策略，在特定区域设置”潮汐摊位”，允许摊贩在规定时间、规定地点规范经营，既维护了市容秩序，又保障了民生需求。
2.2 程序正义与实质正义的张力
法治强调程序正义，但过于僵化的程序可能导致实质不公。例如，在老旧小区加装电梯过程中，部分低楼层住户以影响采光、通风为由坚决反对，即使给予经济补偿也不妥协。按照物权法，需要全体业主一致同意，程序上完全合规，但高楼层老年住户的出行需求长期无法满足，实质正义难以实现。
2.3 权责不对等导致的治理困境
基层政府”权小责大”现象普遍，许多涉及垂直管理的执法事项（如环保、市场监管、安全生产等），基层只有属地责任却没有相应执法权，导致”看得见的管不了，管得了的看不见”。这种情况下，基层干部往往陷入”不作为怕失职，乱作为怕越权”的两难境地。
2.4 考核压力下的形式主义
上级考核过于注重量化指标和形式合规，导致基层为应付考核而采取”一刀切”做法。例如，某地为完成环保指标，对辖区内所有小作坊一律关停，即使部分小作坊已安装环保设备并达标排放。这种做法虽然完成了考核任务，但损害了营商环境，也违背了实事求是的原则。
三、融合路径：法治框架下的人情温度实践
3.1 建立”规则+温度”的治理模式
3.1.1 规则细化与情境化适用
在制定基层治理规则时，应充分考虑各种可能情境，预留合理弹性空间。例如，在制定《社区养犬管理规定》时，不应简单规定”禁止大型犬”，而应细化为：
- 体型标准：明确肩高、体重的具体数值
- 行为标准：建立犬只行为评估体系，温顺的大型犬可获特殊许可
- 区域标准：区分公共区域、半公共区域和私人空间的不同要求
- 时间标准：规定遛狗的高峰和低谷时段
- 责任标准：明确主人的管理责任和保险要求
3.1.2 建立分级分类管理机制
对管理对象进行科学分类，实施差异化管理。以餐饮油烟治理为例：
- A类（绿色）：已安装高效净化设备且运行良好，实行远程监控，减少现场检查频次
- B类（黄色）：设备基本达标但需改进，加强指导帮扶，限期整改
- C类（红色）：无净化设备或超标排放，依法严厉查处，坚决关停
3.2 创新”法治+协商”的矛盾化解机制
3.2.1 建立”三调联动”工作体系
整合人民调解、行政调解、司法调解资源，形成化解基层矛盾的合力。具体运作模式：
# 模拟"三调联动"工作流程
class DisputeResolution:
def __init__(self, case_id, dispute_type, parties):
self.case_id = case_id
self.dispute_type = dispute_type # 纠纷类型
self.parties = parties # 当事人
self.stage = "initial" # 当前阶段
def mediation_flow(self):
"""调解流程控制"""
# 第一步：基层人民调解（社区/村委）
if self.stage == "initial":
result = self.people_mediation()
if result["success"]:
return "调解成功"
else:
self.stage = "admin_mediation"
# 第二步：行政调解（街道/乡镇）
if self.stage == "admin_mediation":
result = self.admin_mediation()
if result["success"]:
return "调解成功"
else:
self.stage = "judicial_mediation"
# 第三步：司法调解（法院诉前调解）
if self.stage == "judicial_mediation":
result = self.judicial_mediation()
if result["success"]:
return "调解成功"
else:
return "进入诉讼程序"
def people_mediation(self):
"""人民调解：发挥熟人社会优势，注重情理法结合"""
# 调解员：社区干部、老党员、乡贤、志愿者
# 特点：熟悉情况、群众信任、方式灵活
# 方法：背靠背沟通、换位思考、情感疏导
return {"success": self.apply_community_consensus()}
def admin_mediation(self):
"""行政调解：发挥专业优势，提供政策支持"""
# 调解主体：街道科室、派出所、司法所
# 特点：掌握政策、具有权威、资源丰富
# 方法：政策解读、利益平衡、行政指导
return {"success": self.apply_administrative_authority()}
def judicial_mediation(self):
"""司法调解：发挥法律权威，明确权利义务"""
# 调解主体：法官、律师、法律专家
# 特点：精通法律、程序规范、效力保障
# 方法：法律分析、风险评估、司法确认
return {"success": self.apply_legal_professionalism()}
def apply_community_consensus(self):
"""运用社区共识化解矛盾"""
# 例如：邻里纠纷中，邀请社区德高望重的老人出面
# 利用"抬头不见低头见"的熟人关系，促成和解
return True # 假设成功
def apply_administrative_authority(self):
"""运用行政资源解决实际困难"""
# 例如：物业纠纷中，协调相关部门解决基础设施问题
return True
def apply_legal_professionalism(self):
"""运用法律专业明确是非曲直"""
# 例如：合同纠纷中，明确违约责任和赔偿标准
return True
# 使用示例
dispute = DisputeResolution("2024-001", "邻里纠纷", ["张三", "李四"])
result = dispute.mediation_flow()
print(f"纠纷{dispute.case_id}处理结果：{result}")
3.2.2 推广”板凳法庭”等创新形式
在农村地区，可以创新调解形式，如”板凳法庭”：在村头树下或农户院坝，由村支书、老党员、司法助理员组成调解小组，当事人围坐一起，既讲法律又讲乡情，既摆事实又讲道理，让矛盾在轻松氛围中化解。
3.3 构建”数字+温度”的智慧治理模式
3.3.1 运用大数据实现精准服务
通过整合民政、人社、卫健等部门数据，建立特殊人群关爱数据库，主动发现需求、精准提供服务。
# 特殊人群精准服务系统示例
class PrecisionServiceSystem:
def __init__(self):
self.vulnerable_groups = {
"elderly_living_alone": [], # 独居老人
"disabled_people": [], # 残疾人
"low_income_families": [], # 低收入家庭
"left_behind_children": [] # 留守儿童
}
def data_integration(self):
"""数据整合：打通各部门数据壁垒"""
# 民政部门：低保、特困、高龄津贴数据
# 卫健部门：慢性病、精神病、孕产妇数据
# 人社部门：失业、工伤、养老保险数据
# 公安部门：户籍、出入境数据
# 残联：残疾人登记数据
print("正在整合多部门数据...")
return True
def risk_alert(self, person_id, risk_type):
"""风险预警：主动发现潜在问题"""
alerts = {
"health_risk": "慢性病患者用药监测",
"life_risk": "独居老人安全巡查",
"financial_risk": "失业人员再就业帮扶",
"education_risk": "留守儿童学业辅导"
}
print(f"预警：{person_id} 存在 {risk_type}，触发 {alerts.get(risk_type, '常规关注')}")
def smart_dispatch(self, demand_type, location):
"""智能调度：精准匹配服务资源"""
services = {
"meal_delivery": "助餐服务",
"health_check": "上门诊疗",
"psychological_counseling": "心理疏导",
"job_training": "技能培训"
}
print(f"调度：在 {location} 为 {demand_type} 匹配 {services.get(demand_type, '综合服务')}")
def active_care(self):
"""主动关怀：变被动响应为主动服务"""
# 场景1：独居老人24小时未出门活动
self.risk_alert("elderly_001", "health_risk")
self.smart_dispatch("health_check", "幸福社区")
# 场景2：失业人员社保断缴
self.risk_alert("unemployed_002", "financial_risk")
self.smart_dispatch("job_training", "创业园区")
# 系统运行示例
service_system = PrecisionServiceSystem()
service_system.data_integration()
service_system.active_care()
3.3.2 开发”民情直通车”数字平台
建立集诉求反映、进度查询、满意度评价于一体的数字平台，让数据多跑路、群众少跑腿，同时保留线下服务渠道，方便老年人等特殊群体。
3.4 完善”容错+激励”的基层保障机制
3.4.1 建立基层治理容错清单
明确在哪些情况下可以容错免责，为基层干部减压松绑。例如：
- 紧急避险：为避免重大公共利益损失而采取的临时措施
- 创新探索：在没有明文禁止领域进行的制度创新
- 善意履职：已尽到合理注意义务但仍出现的失误
- 历史遗留：解决历史问题时采取的特殊安排
3.4.2 优化考核评价体系
从”重过程”转向”重结果”，从”重痕迹”转向”重实效”。设置”群众满意度”、”矛盾化解率”、”创新案例”等柔性指标，鼓励基层因地制宜、因情施策。
四、典型案例：成功实践的启示
4.1 案例一：上海”一网统管”下的精准执法
背景：上海作为超大城市，面临流动人口多、管理对象复杂、执法难度大的挑战。
做法：
- 数据融合：整合20多个部门数据，建立”城市数字体征系统”
- 分级分类：将管理对象分为”守信、一般、失信”三类，实施差异化监管
- 非现场执法：运用智能摄像头、传感器等技术，减少现场打扰
- 信用修复：建立信用修复机制，给予整改机会
成效：投诉量下降40%，执法效率提升60%，群众满意度达95%。
4.2 案例二：浙江”枫桥经验”的数字化升级
背景：诸暨市枫桥镇作为”枫桥经验”发源地，在新时代如何传承发展。
做法：
- “枫桥式”调解：建立”老杨调解中心”等品牌调解室，吸纳乡贤、退休干部参与
- “矛盾不上交”平台：开发”枫桥经验”APP，实现矛盾在线申请、在线调解、在线司法确认
- “服务不缺位”机制：建立”网格+警格”融合机制，网格员兼任警务助理，主动发现化解矛盾
成效：90%以上矛盾在镇村化解，刑事治安案件大幅下降，成为全国基层治理标杆。
4.3 案例三：成都”社区合伙人”模式
背景：老旧小区治理缺资金、缺服务、缺活力。
做法：
- 空间换服务：将社区闲置空间免费提供给社会企业、社会组织，换取其为社区提供公益服务
- 时间银行：志愿者服务时间可存取、可兑换、可传承，激发居民参与热情
- 社区基金会：建立社区微基金，用于社区微更新、微服务
成效：撬动社会资金投入超千万元，培育社区社会组织200余家，居民满意度提升30个百分点。
五、实施策略：从理念到行动的转化
5.1 制度设计层面
5.1.1 制定《基层治理促进条例》
在地方立法层面，明确：
- 治理原则：法治、德治、自治相结合
- 权限边界：明确基层权责清单
- 程序规范：规定协商、听证、调解等程序
- 保障措施：经费、人员、技术保障
5.1.2 建立”三张清单”制度
# 权责清单、负面清单、容错清单示例
class GovernanceLists:
def __init__(self):
self.authority_list = [] # 权责清单
self.negative_list = [] # 负面清单
self.fault_tolerance_list = [] # 容错清单
def generate_authority_list(self):
"""权责清单：明确基层能做什么、该做什么"""
self.authority_list = [
{"item": "社区环境整治", "basis": "《城市市容条例》", "authority": "街道", "co_authority": ["城管", "环保"]},
{"item": "邻里纠纷调解", "basis": "《人民调解法》", "authority": "社区", "co_authority": ["司法所"]},
{"item": "特殊人群关爱", "basis": "《老年人权益保障法》", "authority": "社区", "co_authority": ["民政", "卫健"]}
]
return self.authority_list
def generate_negative_list(self):
"""负面清单：明确禁止性行为"""
self.negative_list = [
{"item": "禁止随意查封扣押", "reason": "无执法权或超越权限"},
{"item": "禁止强制断水断电", "reason": "激化矛盾，违法行政"},
{"item": "禁止泄露个人信息", "reason": "违反《个人信息保护法》"}
]
return self.negative_list
def generate_fault_tolerance_list(self):
"""容错清单：明确可容错情形"""
self.fault_tolerance_list = [
{"scenario": "紧急避险", "condition": "程序合规、目的正当、未谋私利", "result": "免责"},
{"scenario": "创新探索", "condition": "无明文禁止、风险可控、集体决策", "result": "免责"},
{"scenario": "善意履职", "condition": "已尽注意义务、未徇私舞弊", "result": "免责"}
]
return self.fault_tolerance_list
def get_governance_guidance(self, scenario):
"""根据场景提供治理指引"""
if scenario == "环境整治":
return {
"can_do": self.authority_list[0],
"cannot_do": self.negative_list[0],
"protection": self.fault_tolerance_list[0]
}
return "请咨询相关部门"
# 使用示例
governance = GovernanceLists()
print("权责清单：", governance.generate_authority_list())
print("\n治理指引：", governance.get_governance_guidance("环境整治"))
5.2 操作执行层面
5.2.1 建立”四议两公开”工作法
在涉及群众利益的重大事项决策中，严格执行：
- 四议：党支部提议、两委商议、党员大会审议、村民（居民）代表会议决议
- 两公开：决议公开、实施结果公开
5.2.2 推行”一线工作法”
要求领导干部：
- 情况在一线掌握：每周至少2天深入基层
- 问题在一线解决：现场办公，当场答复
- 感情在一线培养：与群众同坐一条板凳
- 成效在一线检验：以群众满意度为最终标准
5.3 监督评估层面
5.3.1 建立”好差评”制度
对基层治理服务实行全覆盖评价：
- 评价主体：服务对象、社区居民、第三方评估机构
- 评价内容：服务态度、办理效率、解决效果
- 结果运用：与绩效考核、评优评先、干部任用挂钩
5.3.2 引入”观察员”制度
聘请人大代表、政协委员、媒体记者、居民代表担任治理观察员，定期巡查、暗访，客观评价治理成效，提出改进建议。
六、未来展望：走向现代化的基层治理
6.1 治理理念的升华
未来的基层治理将更加注重：
- 从管理到服务：将治理视为服务的过程
- 从单向到互动：强调多元主体共同参与
- 从被动到主动：实现风险预警和精准服务
- 从粗放到精细：运用数字技术实现精细化管理
6.2 技术赋能的深化
人工智能、区块链、物联网等新技术将在基层治理中发挥更大作用：
- AI辅助决策：通过自然语言处理分析民情民意
- 区块链存证：确保调解协议、合同承诺不可篡改
- 物联网监测：实时感知社区安全、环境状况
6.3 制度创新的突破
未来可能的发展方向：
- 基层治理特别程序法：为基层治理提供专门的程序规范
- 社区自治条例：赋予社区更大自治权
- 多元纠纷解决促进法：系统规范调解、仲裁、行政裁决等非诉讼方式
结语：在法治轨道上实现善治
创新社会治理，实现法治框架下的人治融合，不是要否定法治，而是要在法治基础上注入更多人文关怀；不是要回到人治老路，而是要发挥治理主体的能动作用。这需要我们在理念上更新、制度上创新、技术上赋能、能力上提升。
基层治理的终极目标，是让人民群众在每一个治理行为中感受到公平正义，在每一次服务体验中体会到温暖关怀。这既是对法治精神的坚守，也是对人民立场的践行。只有将制度的刚性与人情的温度有机结合，才能破解基层治理难题，实现国家治理体系和治理能力现代化。
在这个过程中，每一位基层工作者都是探索者，每一个创新实践都是宝贵财富。让我们在法治的轨道上，用温度和智慧书写基层治理的新篇章。