引言
在当代中国社会发展的宏大叙事中，”社会管理”向”社会治理”的转变不仅是词汇的更迭，更是国家治理现代化进程中的深刻变革。这一转变标志着从传统的单向、刚性管理模式向多元、柔性、协同治理模式的演进，体现了执政理念的重大创新。本文将系统梳理这一理念演进的历史脉络，深入剖析其核心内涵的转变，并结合新时代背景下的具体挑战，探讨应对策略与实践路径。
一、社会管理：传统模式的特征与局限
1.1 社会管理的基本内涵
社会管理（Social Management）作为特定历史阶段的治理方式，主要指政府运用行政权力对社会事务进行规划、组织、协调和控制的过程。其核心特征是”政府主导、单向运作、刚性控制”。
典型特征包括：
- 主体单一性：政府是唯一的管理主体，其他社会组织和公民处于被动接受地位
- 手段行政化：主要依靠行政命令、行政审批、行政处罚等强制性手段 「社会管理」模式在特定历史时期发挥了重要作用，特别是在计划经济向市场经济转型初期，有效维护了社会秩序。但随着市场经济深入发展和社会结构多元化，其局限性日益凸显。
1.2 社会管理的实践局限
案例分析： 以2003年”孙志刚事件”为例，该事件暴露出传统收容遣送制度在管理理念上的根本缺陷——将管理对象视为需要”管控”的客体而非服务的主体，忽视了公民权利的保障。这一事件最终推动了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，成为社会管理向社会治理转变的重要催化剂。
主要局限性：
- 回应性不足：难以及时响应社会多元化诉求
- 社会活力抑制：过度管控抑制了社会自我调节能力
- 治理成本高昂：依赖政府投入，财政负担重
- 合法性挑战：单向决策容易引发社会抵触
二、社会治理：新时代的治理范式
2.1 治理理念的核心内涵
社会治理（Social Governance）强调多元主体通过协商合作、良性互动共同管理社会事务。其核心特征是”多元共治、协商民主、法治保障、科技支撑”。
关键转变维度：
- 主体多元化：政府、市场、社会组织、公民共同参与
- 手段多样化：法律规范、经济调节、道德教化、科技支撑相结合
- 过程互动性：从单向指令转向双向或多向互动
- 目标协同性：从单纯秩序维护转向合作共赢
2.2 治理理念的理论基础
社会治理的理论支撑主要来自：
- 治理理论：强调政府与非政府组织、公民的合作网络
- 协同治理理论：不同治理主体间的功能互补与协同效应
- 公民社会理论：强调公民参与和自治能力培育
3. 从管理到治理的演进历程
3.1 探索期（1978-2002）
关键词：社会管理创新
这一时期开始探索在市场经济条件下如何管理社会。1998年《关于加强社会治安综合治理的决定》首次提出”综合治理”概念，为后续治理理念奠定基础。
实践特点：
- 开始引入市场机制参与公共服务
- 社会组织开始萌芽
- 基层民主建设推进（村民自治、居民自治）
- 但整体仍以政府管理为主导
3.2 转折期（2002-2012）
关键词：社会管理格局
2004年十六届四中全会首次提出”建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，标志着从管理向治理转变的开始。
标志性事件：
- 2003年收容遣送制度废止
- 2005年信访条例修订，强调畅通诉求渠道
- 2007年《物权法》颁布，保护公民财产权
- 社会组织管理改革启动（2008年《社会团体登记管理条例》修订）
3.3 确立期（2012-2017）
关键词：社会治理体制
2012年十八大提出”加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，2013年十八届三中全会正式提出”创新社会治理体制”，实现了从”管理”到”治理”的术语转变。
重要政策：
- 2013年《关于政府购买公共服务的指导意见》
- 2014年《关于推进社区治理创新的指导意见》
- 2015年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》
- 2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》
3.4 深化期（2017至今）
关键词：社会治理现代化
2017年十九大提出”打造共建共治共享的社会治理格局”，2019年十九届四中全会提出”推进国家治理体系和治理能力现代化”，2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》出台。
最新发展：
- 强调党建引领下的多元共治
- 数字化转型：从”互联网+“到”智能+“治理
- 网格化管理升级为精细化治理
- 矛盾纠纷多元化解机制建设
四、核心理念转变的深度解析
4.1 从”政府本位”到”社会本位”
传统模式： 政府是唯一权威，社会是管理对象 治理模式： 政府是服务提供者，社会是治理主体
案例对比：
- 管理思维：某市出台政策，强制关闭所有小餐饮店，理由是”影响市容”
- 治理思维：某市组织小餐饮业主、居民代表、专家共同协商，制定《小餐饮规范提升计划》，通过技术指导、资金补贴、分步实施，实现规范经营与保留城市烟火气的双赢
4.2 从”刚性管控”到”柔性引导”
管理手段： 禁令、审批、处罚、强制 治理手段： 协商、激励、规范、服务
案例：垃圾分类
- 管理方式：定时定点投放，违规罚款，居民抵触情绪大
- 治理方式：积分兑换、红黑榜、志愿者指导、智能设备辅助，居民参与度提升40%
4.3 从”单一主体”到”多元共治”
管理主体： 党委-政府二元结构 治理主体： 党委领导下的政府、市场、社会、公民四维结构
案例：社区停车难问题
- 管理解决：政府单方面划定车位、收费管理
- 治理解决：社区党组织牵头，组织业主委员会、物业公司、周边单位、居民代表共同协商，通过错峰停车、共享车位、智能调度等方式系统解决
4.4 从”被动维稳”到”主动创稳”
管理逻辑： 出问题→压制→暂时稳定→问题积累→更大爆发 治理逻辑： 预防→疏导→协商→化解→长效稳定
案例：征地拆迁
- 传统模式：先征后谈、强制拆迁、矛盾激化
- 治理模式：事前风险评估、事中民主协商、事后跟踪服务，实现”征迁未动，治理先行”
五、新时代面临的挑战
5.1 社会结构深刻变化带来的挑战
5.1.1 利益格局多元化
挑战表现：
- 不同群体利益诉求差异扩大（如：业主与物业、企业与员工、本地居民与外来人口）
- 公共政策难以满足所有群体期望
- 利益冲突协调难度加大
具体案例： 某市老旧小区加装电梯项目，高层住户强烈支持，底层住户坚决反对，传统”少数服从多数”决策模式引发激烈矛盾。这要求治理方式必须转向”协商共议、利益补偿、多元方案”的精细化治理。
5.1.2 社会流动性增强
挑战表现：
- 人口跨区域流动频繁（2023年全国流动人口达3.76亿）
- 人户分离现象普遍，传统户籍管理失效
- 流动人口公共服务供给不足
- 社会融入困难，社会认同感缺失
数据支撑： 根据第七次人口普查，2020年我国人户分离人口达4.93亿，占总人口35%，这对基于户籍的属地化管理模式提出严峻挑战。
5.2 数字化转型带来的治理挑战
5.2.1 数字鸿沟问题
挑战表现：
- 老年人、低收入群体难以适应数字化服务
- “数字难民”现象：不会用智能手机、不会网上办事
- 线下服务窗口缩减后，特殊群体办事难
案例： 2020年疫情期间，某市推行”健康码”通行，但大量老年人因不会使用智能手机无法乘坐公交，引发社会争议。这暴露了技术治理的”人性化”短板。
5.2.2 数据安全与隐私保护
挑战表现：
- 个人信息过度采集（如：人脸识别、行程追踪）
- 数据泄露风险增加
- 公民隐私权与公共安全的平衡难题
案例： 2021年某社区推行”智能门禁+人脸识别”系统，引发居民对隐私泄露的担忧，部分居民拒绝安装，社区治理陷入僵局。这反映了技术治理中的权利保障问题。
5.2.3 算法治理的公平性问题
挑战表现：
- 算法决策缺乏透明度（如：信用评分、就业推荐）
- 简单多数决算法可能固化社会偏见
- 技术精英垄断治理话语权
5.3 社会组织发育不足的挑战
5.3.1 数量与质量不匹配
数据：
- 截至2023年底，全国登记社会组织约90万个，每万人拥有社会组织6.3个，远低于发达国家（德国130个、日本97个）
- 大量草根组织无法登记，处于”非法”状态
- 组织专业性不足，承接政府转移职能能力弱
5.3.2 行政化倾向严重
表现：
- 社会组织负责人多为退休官员担任
- 组织运作依赖政府资金和项目
- 缺乏独立性和社会公信力
5.4 基层治理能力不足的挑战
5.4.1 权责不对等
问题： 基层政府”权小责大”，承担大量属地责任但缺乏相应执法权、财权 数据： 某省调查显示，乡镇街道承担上级交办事项平均达200多项，但法定职权平均只有30多项
5.4.2 人才短缺
表现：
- 社区工作者待遇低、流动性大
- 专业社工人才缺口巨大（全国缺口约200万）
- 年轻人才不愿意从事基层工作
5.5 意识形态与价值共识的挑战
5.5.1 社会价值观多元化
挑战： 传统主流价值观受到多元思潮冲击，社会共识难以形成 表现： 网络空间中极端言论、民粹主义、历史虚无主义等思潮蔓延
5.5.2 社会信任度下降
数据： 中国社会科学院调查显示，社会总体信任度从2010年的62.9%下降到2020年的50.2% 影响： 增加治理成本，降低合作意愿，容易引发群体性事件
六、应对策略与实践路径
6.1 完善多元共治体系
6.1.1 培育和发展社会组织
具体措施：
- 降低准入门槛：推行社区社会组织备案制，允许草根组织合法存在
- 加大政府购买服务：2025年目标达到政府购买服务规模占公共服务支出10%以上
- 建立孵化基地：在区县层面建立社会组织孵化中心，提供场地、资金、培训支持
- 完善激励机制：对优秀社会组织给予税收优惠、荣誉表彰、项目优先权
实践案例： 上海市浦东新区”公益组织发展中心”（NPI）模式，通过”孵化-加速-落地”全链条服务，十年培育超过500家社会组织，成为全国典范。
6.1.2 激活社会协同机制
关键平台：
- 街道乡镇层面：建立”社区共治委员会”，吸纳驻区单位、社会组织、居民代表
- 社区层面：完善”居民议事会”、”业委会”等自治组织
- 网络空间：建立”网络议事厅”、”线上协商平台”
操作流程示例：
社区重大事项决策流程：
1. 议题征集（居民提议、网格员上报）
2. 风险评估（法律、舆情、稳定）
3. 协商酝酿（议事会、听证会、线上讨论）
4. 方案优化（多轮协商、修改完善）
5. 民主决策（居民会议投票或协商一致）
6. 执行监督（居民监督委员会跟踪）
7. 效果评估（居民满意度测评）
6.2 推进法治化建设
6.2.1 完善社会治理法律体系
立法重点：
- 《社会团体登记管理条例》修订（已完成）
- 《志愿服务条例》实施细则
- 《社区矫正法》配套制度
- 《个人信息保护法》在治理中的应用规范
6.2.2 规范行政权力运行
具体措施：
- 制定《街道办事处条例》，明确权责清单
- 建立基层执法权下沉机制（如”一支队伍管执法”）
- 推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度
6.3 强化科技赋能
6.3.1 建设”智慧治理”平台
技术架构：
智慧治理平台架构：
┌─────────────────────────────────┐
│ 应用层：网格管理、矛盾调解、民生服务、舆情监测 │
├─────────────────────────────────┤
│ 数据层：人口库、法人库、地理信息库、信用库 │
├─────────────────────────────────┤
│ 支撑层：云计算、物联网、人工智能、区块链 │
├─────────────────────────────────┤
│ 基础层：5G网络、数据中心、智能终端 │
└─────────────────────────────────┘
应用实例：
- 杭州”城市大脑”：整合交通、医疗、教育等数据，实现城市运行”一网统管”
- 北京”接诉即办”：12345市民热线数据驱动治理决策，响应率99.2%
6.3.2 弥合数字鸿沟
具体措施：
- 保留线下服务渠道（”数字+人工”双轨制）
- 开发适老化应用（大字版、语音版）
- 开展数字技能培训（社区老年大学）
- 建立”数字帮扶”志愿者队伍
6.4 提升基层治理能力
6.4.1 为基层赋能减负
措施：
- 赋权：下放行政处罚权、公共服务资源配置权
- 减负：建立”准入清单”，严禁随意下派任务
- 增效：推广”街乡吹哨、部门报到”机制
案例： 北京市”街乡吹哨、部门报到”改革，赋予基层”吹哨权”，相关部门必须在规定时间内响应解决，有效破解了基层”看得见管不了”的困境。
6.4.2 建设专业化队伍
路径：
- 提高待遇：建立社区工作者职业化体系，薪酬与事业单位接轨
- 专业培训：与高校合作开设”社区治理”专业方向
- 人才引进：实施”社区人才计划”，吸引大学生、专业社工 4.激励机制：打通优秀社区工作者晋升公务员、事业单位通道
1.5 构建社会信任体系
1.5.1 推进政务诚信建设
措施：
- 建立政府承诺事项清单和兑现评估机制
- 将政务诚信纳入绩效考核
- 建立政府失信责任追究制度
1.5.2 完善社会信用体系
应用领域：
- 公共服务领域：信用积分兑换、优先服务
- 监管领域：分级分类监管（对守信者无事不扰、对失信者利剑高悬）
- 社会交往领域：邻里互助信用记录
案例： 杭州”钱江分”个人信用分，整合了200多项信用信息，在图书馆借阅、医院挂号、交通出行等场景应用，提升了社会自我管理能力。
七、典型案例深度剖析
案例1：浙江”枫桥经验”的现代化转型
7.1.1 传统”枫桥经验”（1963年）
核心： “小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交” 特点： 依靠群众、调解为主、就地化解
7.1.2 新时代”枫桥经验”（2023年）
升级内容：
- 主体多元化：从依靠村干部、老党员，到引入专业调解员、律师、心理咨询师、社会组织
- 手段智能化：开发”枫桥式”矛盾调解APP，实现线上申请、视频调解、司法确认全流程在线
- 机制系统化：建立”预防-排查-调解-处置-反馈”闭环机制
数据成效： 诸暨市（枫桥经验发源地）2022年矛盾纠纷化解率达98.7%，群众满意度99.2%，刑事发案率下降23%。
7.1.3 可复制经验
- 党建引领：党组织嵌入社会治理网格，实现”支部建在网格上”
- 资源整合：整合派出所、司法所、法庭、信访、民政等资源，建立”社会矛盾纠纷调处化解中心”
- 数字赋能：开发”基层治理四平台”，实现信息采集、任务分派、处置反馈、考核评价全流程数字化
案例2：上海”一网统管”的精细化治理
7.2.1 建设背景
上海作为超大城市，面临人口密集、结构复杂、风险叠加等挑战，传统管理方式难以应对。
7.2.2 核心架构
上海"一网统管"三级平台：
市级：城市运行管理中心（总枢纽）
区级：区城运中心（分枢纽）
街镇：城运中心（执行终端）
7.2.3 典型应用场景
场景1：电梯困人应急响应
- 传统模式：居民拨打物业电话→物业联系维保→维保到场（平均30分钟）
- 治理模式：电梯物联网自动报警→平台自动派单→维保、物业、消防同步响应→平均到场时间8分钟
场景2：道路积水预警
- 通过物联网传感器实时监测
- 自动触发排水泵站、交通疏导、社区通知
- 2022年台风期间，有效避免了大规模内涝
7.2.4 成效与启示
- 事件处置效率提升60%
- 城市运行风险下降45%
- 启示：技术赋能必须与流程再造、组织变革同步推进
案例3：成都”社区合伙人”模式
7.3.1 模式内涵
政府提供社区闲置空间，引入社会企业、社会组织、社区居民作为”合伙人”，共同运营社区服务项目，收益用于社区公益事业。
7.3.2 运作机制
社区合伙人运作流程：
1. 需求调研：社区收集居民需求
2. 项目设计：合伙人提出方案
3. 评审立项：社区议事会评审
4. 资源支持：政府提供场地、启动资金
5. 运营管理：合伙人自主运营
6. 收益分配：约定比例用于社区公益
7. 绩效评估：居民满意度决定持续支持
7.3.3 典型案例
案例：玉林东路社区”社区食堂”
- 背景：老年人就餐难、社区空间闲置
- 方案：引入餐饮企业作为合伙人，政府提供200㎡闲置空间，企业自负盈亏，承诺为80岁以上老人提供5折优惠
- 成效：日均服务300人次，企业盈利，老人受益，社区获得稳定收益用于其他公益项目
7.3.4 推广价值
- 解决了”政府干不了、市场不愿干、社会干不好”的社区服务难题
- 实现了”空间换服务、资源换公益”的可持续模式
- 全国已有20多个城市复制推广
八、未来展望与政策建议
8.1 发展趋势预测
8.1.1 治理主体更加多元
- 趋势：从”政府主导”走向”社会中心”
- 表现：社会组织数量年均增长8-10%，到2030年达到150万个；志愿者人数占总人口比例从当前的13%提升至20%
8.1.2 治理手段更加智能
- 趋势：从”经验驱动”走向”数据驱动”
- 表现：AI辅助决策、区块链信任机制、数字孪生技术在城市治理中广泛应用
8.1.3 治理过程更加民主
- 趋势：从”为民做主”走向”由民做主”
- 表现：协商民主制度化、常态化，基层议事协商议题覆盖率超过80%
8.1.4 治理目标更加包容
- 趋势：从”秩序优先”走向”活力与秩序并重”
- 表现：在保障安全秩序的同时，更加注重激发社会创造力、促进公平正义、提升民生福祉
8.2 政策建议
8.2.1 顶层设计层面
制定《社会治理促进法》
- 明确多元主体法律地位
- 规定政府权力边界
- 保障公民参与权利
建立国家社会治理大数据中心
- 统一数据标准
- 打破部门壁垒
- 实现数据共享与安全可控
8.2.2 制度创新层面
完善社会企业制度
- 明确社会企业法律地位
- 给予税收优惠和政府采购优先权
- 建立认证和监管体系
创新社区基金制度
- 允许社区设立公益基金
- 接受社会捐赠和居民自筹
- 用于社区微更新、微服务
8.2.3 能力建设层面
实施”社会治理人才工程”
- 在高校设立社会治理学院
- 建立国家社会治理人才库
- 设立”社会治理师”职业资格认证
建设国家社会治理创新实验室
- 在100个城区、1000个社区建立创新实验点
- 鼓励基层首创，允许试错容错
- 总结推广成功经验
8.2.4 评价体系层面
建立社会治理效能评价体系
- 改变唯GDP、唯稳定的评价导向
- 引入社会活力指数、公民参与度、社会信任度等指标
- 建立第三方评估机制
完善容错纠错机制
- 对基层创新给予试错空间
- 建立改革失误豁免清单
- 鼓励担当作为
8.3 风险预警与防范
8.3.1 技术依赖风险
风险： 过度依赖技术可能导致治理”去人性化”，技术故障可能引发系统性风险 防范： 坚持”技术为用、人为本”，保留人工备份机制，定期开展技术应急演练
1.3.2 社会组织异化风险
风险： 社会组织可能被资本或特定利益集团操控，偏离公益目标 防范： 建立社会组织年检、评估、信息公开制度，强化党建引领和章程约束
1.3.3 数字极权风险
风险： 技术监控过度可能侵犯公民自由，形成”数字利维坦” 防范： 建立技术伦理审查委员会，制定技术应用负面清单，保障公民数字权利
结语
从社会管理到社会治理的转变，是中国共产党治国理政理念的深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。这一转变不是简单的术语替换，而是涉及治理主体、治理方式、治理目标的系统性重构。
面对新时代的复杂挑战，我们需要：
- 保持战略定力：坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持法治原则
- 勇于改革创新：鼓励基层探索，允许试错容错，及时总结推广
- 强化系统思维：统筹发展与安全、秩序与活力、效率与公平
- 注重人文关怀：在技术赋能的同时，守护人的尊严与温度
唯有如此，才能在百年未有之大变局中，构建起共建共治共享的社会治理新格局，为实现中华民族伟大复兴提供坚实的社会基础。
参考文献：
- 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》
- 《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》
- 俞可平：《治理与善治》
- 王浦劬：《国家治理现代化研究》
- 国家统计局：《第七次全国人口普查公报》
- 中国社会科学院：《社会心态蓝皮书》
数据更新时间：2024年1月