引言

南通经济技术开发区（以下简称“南通经开区”）作为国家级经济技术开发区，是南通市乃至江苏省对外开放和经济发展的核心引擎。近年来，随着中国经济进入高质量发展阶段，南通经开区也面临着从传统要素驱动向创新驱动转型的深刻变革。在这一过程中，土地资源瓶颈和人才短缺成为制约其可持续发展的两大突出难题。土地资源的有限性与产业升级对空间需求的矛盾日益尖锐，而高端产业对高技能人才的渴求与本地人才供给不足的错位现象也愈发明显。本文将深入剖析这两大难题的成因，并结合国内外先进园区的成功经验，提出系统性的破解路径，旨在为南通经开区的高质量发展提供切实可行的参考。

一、 土地资源瓶颈：从“增量扩张”到“存量优化”的转型

1.1 问题的严峻性

南通经开区经过数十年的开发，可用工业用地已接近饱和。传统的“摊大饼”式扩张模式难以为继，土地成本持续攀升，项目落地空间受限。同时，部分早期入驻企业占地大、产出低，土地利用效率不高，形成了“低效用地”存量。根据相关调研，部分传统制造业企业亩均税收远低于园区平均水平，土地资源的“沉睡”状态与高质量发展所需的“高效产出”形成鲜明对比。

1.2 破解路径：多措并举盘活存量，提升土地利用效率

路径一：实施“亩均论英雄”改革，倒逼低效用地退出

这是破解土地瓶颈的核心抓手。南通经开区可以建立以“亩均税收、亩均销售收入、单位能耗增加值、单位排放增加值”为核心的综合评价体系，对园区内所有工业企业进行分级分类管理（如A、B、C、D四类）。

  • A类企业（优先发展类）：在土地、能源、信贷等要素上给予优先保障。
  • B类企业（鼓励提升类）：引导其通过技术改造提升亩均效益。
  • C类企业（调控帮扶类）：实施重点帮扶，限期整改。
  • D类企业（倒逼整治类）：通过经济、法律和行政手段，倒逼其转型或退出。

举例说明：浙江省嘉兴市秀洲区通过“亩均论英雄”改革，对D类企业实施差别化政策，如限制其新增用地申请、提高其用电用水价格等。经过三年整治，全区规上工业企业亩均税收提升了35%，成功腾退低效用地1200余亩，为新兴产业项目落地腾出了宝贵空间。南通经开区可借鉴此模式，建立动态评价和退出机制，每年对低效企业进行公示和约谈，对长期整改不力的企业，依法依规收回土地使用权。

路径二：推广“工业上楼”与高标准厂房建设

针对土地资源紧张的现实，向“天空”要空间是必然选择。鼓励企业建设多层高标准厂房，发展“垂直工厂”。

  • 政策支持：对建设多层厂房（如4层及以上）的企业，给予容积率奖励、建设补贴或减免部分城市基础设施配套费。
  • 产业适配：重点引导电子信息、生物医药、精密仪器等轻型、高附加值产业“上楼”，这类产业对承重、层高要求相对较低，适合集约布局。
  • 案例参考：深圳前海深港现代服务业合作区通过“工业上楼”模式，在有限土地上建设了大量高层产业空间，吸引了大量科技型中小企业入驻，土地集约利用水平显著提升。南通经开区可在新规划的产业园区中，强制要求新建项目容积率不低于2.0，并鼓励现有企业进行厂房改造升级。

路径三：探索“混合用地”与“弹性供地”模式

打破传统单一工业用地性质，允许一定比例的商业、研发、办公等功能混合，提升土地复合价值。

  • 混合用地：在特定区域（如创新核心区）试点“工业+研发+商业”混合用地，满足企业研发、展示、销售等一体化需求，增强园区活力。
  • 弹性供地：对新兴产业项目，可采取“先租后让”、“弹性年期出让”等方式供地。例如，对初创期科技企业，可先提供5年租赁期，待其发展壮大、达到约定投资强度和产出指标后，再转为出让，降低企业初期用地成本，也便于政府灵活调整用地布局。
  • 案例参考：苏州工业园区在部分区域试点“混合用地”，允许在工业用地上建设一定比例的研发中心和配套服务设施，有效促进了产城融合，提升了土地综合效益。

路径四：实施“工业用地更新”与“飞地经济”

  • 内部更新：对区内老旧工业区进行整体规划改造，通过“退二进三”（退出第二产业，发展第三产业）或“退二优二”（退出低效第二产业，引入高效第二产业）模式，提升土地价值。例如，将部分传统制造业用地改造为科技孵化器、加速器或高端制造基地。
  • 飞地经济：在土地资源极度紧张的情况下，可探索与周边县市合作，共建“飞地园区”。南通经开区输出管理经验、品牌和部分资金，合作方提供土地，双方共享税收和GDP。这既能解决土地瓶颈，又能拓展发展空间。例如，上海张江高新区与江苏盐城合作共建的“张江盐城科创园”，就是成功的“飞地经济”案例。

二、 人才短缺难题：从“引育并重”到“生态构建”的升级

2.1 问题的严峻性

南通经开区的产业正从传统纺织、机械向集成电路、生物医药、新能源等战略性新兴产业转型。这些产业对高端研发人才、高技能工程师和复合型管理人才的需求激增。然而，南通本地高校资源相对有限（虽有南通大学等，但顶尖学科不足），且与上海、苏州等一线城市相比，城市能级和吸引力较弱，导致高端人才“引不进、留不住”的问题突出。同时，技能型人才（如高级技工）的培养体系与产业需求脱节，企业面临“招工难”与“技工荒”并存的困境。

2.2 破解路径：构建“引、育、用、留”全链条人才生态

路径一：精准引才，打造“人才飞地”与柔性引才机制

  • “人才飞地”模式：在人才密集区（如上海、深圳、北京）设立“南通经开区人才科创中心”，作为“前哨站”。该中心不直接生产，而是承担研发、孵化、引才等功能。人才在飞地工作，项目成果在南通产业化，实现“研发在飞地、生产在本地”。政府给予飞地运营补贴和人才奖励。
    • 举例：宁波在杭州设立“宁波人才飞地”，成功引进了大量杭州的高层次人才和项目，为宁波本地产业升级提供了智力支撑。南通经开区可在上海张江或苏州工业园区附近设立类似中心，重点吸引集成电路、生物医药领域的研发团队。
  • 柔性引才：不求所有，但求所用。通过“周末工程师”、“候鸟专家”、“项目顾问”等形式，吸引国内外专家为园区企业提供短期技术指导、项目攻关。建立“人才共享平台”，企业可按需预约专家服务，按小时或项目付费。
    • 举例：德国弗劳恩霍夫协会与苏州工业园区合作，为企业提供“技术经理人”服务，帮助企业对接全球专家资源。南通经开区可与中科院、清华大学等顶尖院所合作，建立“专家工作站”，定期邀请专家驻站指导。

路径二：深度育才，推动产教融合与技能提升

  • 共建产业学院：与南通大学、江苏工程职业技术学院等本地高校，以及上海、南京的高校合作，围绕集成电路、高端装备等主导产业，共建“集成电路产业学院”、“智能制造学院”等。课程设置由企业参与制定，学生在校期间即可参与企业真实项目，实现“入学即入企，毕业即就业”。
    • 举例：深圳职业技术学院与华为合作共建“华为ICT学院”，培养了大量ICT领域技能人才，毕业生被华为及生态链企业争抢。南通经开区可推动区内龙头企业（如中天科技、罗莱生活等）与高校共建定制化培养班。
  • 建设高水平实训基地：联合龙头企业、职业院校，建设公共实训基地，配备与产业前沿同步的设备，面向社会开展技能培训和认证。政府对参与培训的企业和学员给予补贴。
    • 举例：苏州工业园区的“苏州工业园区职业技术学院”与博世、三星等企业共建实训中心，培养的技能人才深受企业欢迎。南通经开区可投资建设“南通经开区高技能人才实训基地”，重点培养精密制造、自动化控制等领域的高级技工。

路径三：优化用才环境，完善人才服务体系

  • “一站式”人才服务：设立“人才服务中心”，整合公安、人社、教育、住建等部门职能，为人才提供落户、子女入学、医疗保障、住房申请等“一窗受理、全程代办”服务。推行“人才绿卡”制度，持卡人享受优先服务。
  • 住房保障：加大人才公寓建设力度，提供“拎包入住”的租赁住房。对符合条件的高层次人才，给予购房补贴或优惠。探索“共有产权房”模式，降低人才购房门槛。
    • 举例：杭州的“人才租赁房”政策，为本科及以上学历人才提供低于市场价30%的租金，极大增强了人才吸引力。南通经开区可规划建设“人才社区”，配套商业、教育、医疗设施，打造宜居宜业环境。
  • 职业发展通道：为技能人才建立清晰的职业发展路径，设立“首席技师”、“技能大师工作室”等荣誉和激励机制，提高技能人才的社会地位和薪酬待遇。

路径四：营造留才氛围，打造“近悦远来”的人才生态

  • 创新创业支持：设立“人才创业引导基金”，对高层次人才创办的科技型企业，给予最高1000万元的天使投资或贷款贴息。建设“众创空间-孵化器-加速器”全链条孵化体系，为人才创业提供物理空间和专业服务。
  • 文化融入与社交：组织人才联谊会、创新创业大赛、文化沙龙等活动，帮助人才融入本地生活。打造“人才公园”、“人才书店”等特色文化空间，增强人才归属感。
  • 城市品牌营销：通过媒体宣传、城市形象片、人才政策发布会等方式，持续输出南通“江海门户、创新之城”的城市形象，提升城市对人才的软吸引力。

三、 土地与人才协同：构建“产城人”融合发展的新格局

破解土地和人才难题，不能孤立进行，必须协同推进，实现“以产聚人、以人兴城、以城促产”的良性循环。

3.1 空间规划与产业布局协同

在土地规划中，预留人才居住、商业、教育、医疗等配套用地，避免“产城分离”。例如，在集成电路产业园周边，同步规划人才公寓、商业街区和国际学校，让人才“工作在园区、生活在社区”。

3.2 项目落地与人才引进协同

推行“项目+人才”捆绑引进模式。在引进重大产业项目时，同步评估其人才需求，政府协助企业制定人才引进计划，并提供配套支持。例如，引进一个百亿级集成电路项目，政府需同步规划为其配套的工程师公寓和子女入学名额。

3.3 政策集成与服务协同

整合土地、人才、科技、金融等政策，形成“政策包”。例如，对符合“亩均论英雄”A类标准且引进高层次人才的企业，给予土地价格优惠、人才补贴叠加支持，放大政策效应。

四、 实施保障与风险防范

4.1 组织保障

成立由经开区主要领导牵头的“高质量发展领导小组”，下设土地资源优化专班和人才工作专班，统筹推进各项改革措施。建立跨部门协调机制，确保政策落地。

4.2 资金保障

设立“高质量发展专项资金”，用于支持低效用地改造、人才公寓建设、人才补贴等。积极争取上级财政支持，同时引导社会资本参与（如PPP模式建设人才社区）。

4.3 风险防范

  • 土地改革风险：在收回低效用地时，需依法依规，做好企业沟通和补偿工作，避免引发社会矛盾。可设立过渡期，给予企业整改时间。
  • 人才政策风险：避免“重引进轻服务”，导致人才“水土不服”。需建立人才满意度调查和动态调整机制，确保政策精准有效。
  • 产业空心化风险：在腾退传统产业时，需确保新兴产业及时填补，避免出现产业断层。需做好产业规划和项目储备。

五、 结论

南通经开区的高质量发展，是一场深刻的转型革命。破解土地资源瓶颈与人才短缺难题，是这场革命的关键战役。通过“亩均论英雄”改革、工业上楼、混合用地等手段，实现土地资源的集约高效利用；通过“人才飞地”、产教融合、全链条服务等举措，构建富有竞争力的人才生态。更重要的是，将土地与人才政策协同设计，推动“产城人”深度融合。这需要南通经开区以更大的改革勇气、更精细的治理能力和更开放的胸怀，系统推进、久久为功。唯有如此，才能在激烈的区域竞争中脱颖而出，真正实现从“要素驱动”到“创新驱动”的华丽转身，成为长三角北翼高质量发展的标杆园区。