引言：双循环战略与城市群发展的时代交汇
在当前全球经济格局深刻调整、国内经济转型加速的背景下，中国提出的“双循环”新发展格局——以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进——已成为国家发展的核心战略。这一战略不仅强调内需市场的深度挖掘和产业链供应链的自主可控，也要求更高水平的对外开放。城市群作为中国城镇化和区域经济发展的主要载体，承载着约60%的人口和70%以上的GDP，其发展质量直接关系到国家整体经济的韧性与活力。然而，传统城市群发展模式面临诸多瓶颈，如行政壁垒导致的要素流动不畅、产业同质化竞争、生态环境压力增大、区域发展不平衡等。在双循环新发展格局下，城市群必须突破这些瓶颈，实现高质量协同增长，这不仅是区域协调发展的内在要求，更是支撑国家经济高质量发展的关键路径。本文将从双循环的内涵出发，分析城市群当前面临的发展瓶颈，并系统阐述突破瓶颈、实现高质量协同增长的策略与路径，结合国内外典型案例进行详细说明。
一、双循环新发展格局的核心内涵及其对城市群的要求
1.1 双循环战略的深层逻辑
双循环新发展格局并非简单的“内循环”与“外循环”并重，而是基于中国发展阶段、环境、条件变化作出的战略调整。其核心在于：
- 以国内大循环为主体：通过扩大内需、优化供给结构、提升产业链水平，增强经济发展的内生动力和韧性。这要求城市群成为内需市场的核心引擎，通过消费升级、投资优化和创新驱动，释放巨大的市场潜力。
- 国内国际双循环相互促进：在巩固外需市场的同时，通过更高水平的对外开放，吸引全球高端要素，提升国际竞争力。城市群作为对外开放的前沿，需构建开放型经济新体制，实现内外市场的高效联通。
例如，长三角城市群通过打造“一网通办”政务服务体系，促进区域内要素自由流动，2022年长三角地区GDP总量占全国比重达24.1%，内需市场活跃，同时通过上海自贸区等平台，吸引外资企业超过10万家，实现了内外循环的良性互动。
1.2 双循环对城市群发展的新要求
在双循环格局下，城市群需从规模扩张转向质量提升，具体表现为：
- 要素高效配置：打破行政分割，促进人才、资本、技术、数据等要素在区域内自由流动和优化配置。
- 产业链现代化：避免低水平重复建设，形成分工合理、优势互补的产业体系，提升产业链供应链的稳定性和竞争力。
- 创新驱动发展：强化科技创新的核心地位，推动城市群成为国家创新策源地。
- 绿色低碳转型：在发展中保护生态环境，实现经济增长与生态保护的协调统一。
- 开放协同共赢：加强城市群内部及与外部区域的联动，形成更高水平的开放格局。
以粤港澳大湾区为例，其通过“一国两制”下的制度创新，推动香港、广州、深圳等城市在金融、科技、贸易等领域的深度合作，2023年大湾区经济总量突破14万亿元，占全国GDP的12.4%，成为双循环战略下的重要增长极。
二、当前城市群发展面临的主要瓶颈
尽管中国城市群发展迅速，但在双循环新发展格局下，仍面临多重瓶颈，制约了高质量协同增长。
2.1 行政壁垒与要素流动不畅
行政区划导致的行政壁垒是城市群协同发展的最大障碍。地方政府往往以本地GDP和税收为导向，形成“诸侯经济”，导致要素流动受限。例如，在京津冀城市群，北京作为核心城市，长期集聚了大量优质资源，而河北、天津等地则面临人才和资本外流，区域内部发展差距显著。2022年，北京市人均GDP约为19万元，而河北省仅为5.5万元，差距悬殊。这种行政分割不仅降低了资源配置效率，也阻碍了内需市场的统一。
2.2 产业同质化与低水平竞争
许多城市群内部产业布局趋同，缺乏合理分工，导致重复建设和资源浪费。例如，长江中游城市群的武汉、长沙、南昌等城市均将汽车、装备制造作为主导产业，但缺乏协同创新，产品同质化严重，竞争多于合作。据不完全统计，该区域汽车产能利用率不足70%，远低于全国平均水平，造成大量产能闲置和资源浪费。
2.3 创新能力不足与科技成果转化难
城市群整体创新能力有待提升，尤其是基础研究和关键核心技术领域。科技成果转化率低，产学研脱节问题突出。例如，成渝城市群拥有众多高校和科研院所，但2022年技术合同成交额仅占全国的6.5%，远低于长三角的25.3%。这反映出创新链与产业链衔接不畅，制约了产业升级和内循环质量。
2.4 生态环境压力与可持续发展挑战
城市群快速扩张带来严重的生态环境问题，如大气污染、水资源短缺、土地资源紧张等。例如，京津冀地区长期面临雾霾问题，2022年PM2.5年均浓度虽有所下降，但仍高于国家标准。生态环境压力不仅影响居民生活质量，也制约了高端产业和人才的集聚，不利于双循环下的高质量发展。
2.5 区域发展不平衡与社会矛盾
城市群内部发展不平衡问题突出，核心城市与外围城市差距拉大，导致公共服务不均、社会矛盾加剧。例如，粤港澳大湾区中，深圳、广州等核心城市人均收入远高于粤东西北地区，2022年深圳市居民人均可支配收入为7.2万元，而广东省内部分县市仅为2万元左右。这种不平衡不仅抑制了内需潜力，也影响了社会稳定。
三、突破瓶颈的策略：构建高质量协同增长体系
针对上述瓶颈，城市群需从体制机制、产业布局、创新生态、绿色发展和开放协同等方面系统施策，构建高质量协同增长体系。
3.1 破除行政壁垒，促进要素自由流动
策略核心：建立跨区域协调机制，推动政策一体化，实现要素高效配置。
- 具体措施：
- 成立高级别协调机构：如长三角区域合作办公室，统筹规划、政策制定和项目推进，避免各自为政。
- 推动公共服务一体化：实现社保、医疗、教育等公共服务的跨区域衔接。例如，长三角地区已实现医保异地结算，2023年结算人次超过1000万，极大便利了人口流动。
- 建设统一要素市场：建立区域性人才市场、资本市场和数据交易平台。例如，粤港澳大湾区推出的“跨境理财通”，允许内地与港澳居民跨境投资理财产品，2023年累计交易额突破1000亿元，促进了资本要素流动。
案例说明：长三角城市群通过“一网通办”平台，实现了企业开办、不动产登记等事项的跨省通办，企业开办时间从平均10天缩短至1天，显著提升了行政效率和市场活力。
3.2 优化产业布局，推动产业链现代化
策略核心：基于比较优势，构建分工合理、协同创新的产业体系，避免同质化竞争。
- 具体措施：
- 制定区域产业规划：明确各城市主导产业和配套产业，形成“核心城市研发+外围城市制造”的格局。例如，长三角城市群中，上海聚焦金融、科技和高端服务业，苏州、无锡等城市重点发展先进制造业，形成产业链上下游协同。
- 建设产业集群：围绕重点产业打造跨区域产业集群，提升整体竞争力。例如，京津冀城市群以北京为创新中心，天津为高端制造基地，河北为产业承接区，共同打造新能源汽车产业集群，2023年产量占全国比重超过15%。
- 推动数字化转型：利用工业互联网、大数据等技术，实现产业链上下游数据共享和协同生产。例如，成渝城市群建设“工业互联网标识解析国家顶级节点”，连接企业超过1万家，提升了产业链协同效率。
案例说明：长江中游城市群通过“产业地图”项目，明确各城市产业定位，武汉聚焦光电子信息，长沙聚焦工程机械，南昌聚焦航空制造，避免了低水平重复建设，2023年区域工业增加值增速高于全国平均水平2个百分点。
3.3 强化创新驱动，打造科技成果转化生态
策略核心：构建“基础研究-技术攻关-产业应用”的全链条创新体系，提升科技成果转化率。
- 具体措施：
- 共建创新平台：联合建设国家实验室、大科学装置和产业技术研究院。例如，粤港澳大湾区联合建设“鹏城实验室”，聚焦人工智能和网络空间安全，已孵化企业超过50家。
- 完善转化机制：建立区域性技术交易市场，推广“揭榜挂帅”等机制。例如，长三角技术交易市场2023年成交额突破5000亿元，同比增长20%。
- 培育创新主体：支持龙头企业牵头组建创新联合体，带动中小企业协同创新。例如，华为与长三角多家企业组建“5G产业创新联盟”，推动5G技术在工业互联网中的应用。
案例说明：成渝城市群依托西部科学城，建设“成渝地区双城经济圈科技创新中心”，2023年技术合同成交额同比增长35%，科技成果转化率从15%提升至25%，显著增强了内循环的创新动力。
3.4 推动绿色低碳转型，实现可持续发展
策略核心：将生态文明理念融入城市群发展全过程，构建绿色低碳的产业体系和生活方式。
- 具体措施：
- 实施生态补偿机制：建立跨区域生态补偿基金，对生态保护地区给予经济补偿。例如，长三角地区建立“新安江流域生态补偿机制”，中央与地方共同出资，补偿安徽黄山等上游地区，2023年补偿资金达10亿元，有效保护了水源地。
- 发展绿色产业：推广清洁能源、节能环保等产业，淘汰落后产能。例如，京津冀城市群实施“煤改气”工程，2023年清洁能源占比提升至25%，PM2.5浓度下降15%。
- 建设绿色基础设施：推广绿色建筑、公共交通和循环经济园区。例如，粤港澳大湾区建设“绿色港口”，深圳港、广州港等推广岸电使用，2023年减少碳排放超过100万吨。
案例说明：长三角城市群通过“碳普惠”平台，鼓励居民绿色出行、垃圾分类等行为，累计减少碳排放超过500万吨，同时带动了绿色消费市场增长，2023年绿色产业增加值占GDP比重达8%。
3.5 促进区域平衡与社会融合，释放内需潜力
策略核心：通过公共服务均等化和产业梯度转移，缩小区域差距，提升整体内需水平。
- 具体措施：
- 推动产业梯度转移：引导核心城市产业向外围城市转移，形成合理的产业分工。例如，长三角城市群推动上海部分制造业向安徽、江苏北部转移，2023年转移项目超过1000个，带动当地就业超过50万人。
- 加强公共服务共享：建设区域性教育、医疗联合体，提升外围城市服务水平。例如，粤港澳大湾区推动“港澳高校内地办学”，中山大学、华南理工大学等在珠海、东莞设立分校，2023年招生规模超过1万人。
- 完善社会保障体系：实现社保跨区域转移接续，保障流动人口权益。例如，京津冀地区实现养老保险关系跨省转移，2023年转移人次超过10万，促进了人口合理流动。
案例说明：成渝城市群通过“成渝中线高铁”等基础设施建设，将成都、重庆与资阳、遂宁等外围城市连接，2023年沿线城市GDP增速平均提高1.5个百分点，区域差距逐步缩小。
四、典型案例分析：长三角城市群的高质量协同增长实践
长三角城市群作为中国综合实力最强的城市群，在双循环新发展格局下，率先探索高质量协同增长路径，其经验具有重要借鉴意义。
4.1 长三角一体化发展国家战略的实施
2018年，长三角一体化发展上升为国家战略，成立了长三角区域合作办公室，统筹协调三省一市（上海、江苏、浙江、安徽）的发展。通过制定《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确了“一极三区一高地”的战略定位，即打造强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。
4.2 突破瓶颈的具体举措
- 要素流动方面：推出“一网通办”平台，实现政务服务跨省通办，企业开办时间缩短至1天；建立长三角人才市场，2023年举办跨区域招聘会超过100场，吸引人才超过50万人。
- 产业协同方面：建设“长三角产业创新协同区”，上海聚焦集成电路、生物医药，苏州、无锡聚焦高端制造，合肥聚焦新能源汽车，形成产业链互补。2023年，长三角集成电路产业规模占全国比重超过50%。
- 创新生态方面：共建“长三角国家技术创新中心”，推动高校、科研院所与企业合作，2023年技术合同成交额占全国比重达25.3%，科技成果转化率提升至30%。
- 绿色发展方面：实施“长三角生态绿色一体化发展示范区”，探索跨区域生态治理机制，2023年示范区PM2.5浓度下降10%，水环境质量达标率提升至95%。
- 开放协同方面：依托上海自贸区、浙江自贸区等平台，推动贸易便利化，2023年长三角进出口总额占全国比重达36.5%，实际利用外资占全国比重达40%。
4.3 成效与启示
2023年，长三角地区GDP总量达29.03万亿元，占全国比重24.1%，人均GDP超过15万元，高于全国平均水平。长三角的实践表明，通过体制机制创新、产业协同、创新驱动和绿色转型，城市群可以突破发展瓶颈，实现高质量协同增长，为双循环新发展格局提供有力支撑。
五、未来展望：城市群高质量协同增长的路径优化
在双循环新发展格局下，城市群高质量协同增长需持续优化路径，重点关注以下方向：
5.1 深化体制机制改革
进一步打破行政壁垒，推动城市群治理模式从“行政区经济”向“功能区经济”转变。探索建立跨区域立法协调机制，为协同发展提供法治保障。例如，长三角可试点制定《长三角区域协同发展条例》，明确各方权责。
5.2 强化数字赋能
利用大数据、人工智能、区块链等技术，建设“数字城市群”，实现数据共享和智能决策。例如，粤港澳大湾区可建设“跨境数据流动平台”，在保障安全的前提下促进数据要素跨境流动，提升国际竞争力。
5.3 提升全球资源配置能力
城市群需从“全球生产网络”向“全球创新网络”升级，吸引全球高端要素。例如，京津冀城市群可依托北京国际科技创新中心，打造全球领先的科技成果转化平台，吸引国际顶尖人才和资本。
5.4 注重包容性增长
在追求效率的同时，关注公平与包容，通过产业转移、公共服务均等化等措施，缩小区域差距，释放内需潜力。例如，成渝城市群可加大对川渝毗邻地区的支持力度，推动“一区两群”协调发展。
结语
双循环新发展格局为城市群发展提供了新的历史机遇，也提出了更高要求。突破行政壁垒、产业同质化、创新能力不足、生态环境压力和发展不平衡等瓶颈，实现高质量协同增长，是城市群发展的必然选择。通过体制机制创新、产业协同、创新驱动、绿色转型和开放协同，城市群可以成为双循环战略的核心引擎，支撑中国经济行稳致远。长三角、粤港澳大湾区等城市群的实践已证明，高质量协同增长不仅可行，而且能释放巨大潜力。未来，城市群需持续优化发展路径，为构建新发展格局贡献更大力量。