引言

县城作为连接城市与乡村的重要节点，其基础设施建设水平直接关系到区域经济发展、民生改善和城乡融合。然而，当前许多县城在推进基础设施建设时，普遍面临两大核心难题：资金短缺与规划滞后。资金短缺导致项目“无米下锅”，规划滞后则造成建设盲目、重复浪费甚至“建了拆、拆了建”的恶性循环。本文将通过剖析典型案例，深入探讨破解这两大难题的可行路径，并提供具体、可操作的策略。

一、 资金短缺难题的破解之道

资金短缺是县城基建的“头号拦路虎”。传统依赖财政拨款的模式难以为继，必须创新融资渠道，构建多元化、可持续的资金保障体系。

1.1 案例剖析：浙江省安吉县“两山”理念下的生态融资模式

背景：安吉县曾是传统农业县，基础设施薄弱，财政收入有限。在“绿水青山就是金山银山”理念指导下，安吉县将生态优势转化为经济优势，破解了基建资金难题。

具体做法：

  • 生态产品价值实现：安吉县率先开展GEP（生态系统生产总值）核算，将森林、竹林、水资源等生态资产“定价”。例如，通过竹林碳汇交易，将竹林的固碳能力转化为可交易的碳汇指标，吸引企业购买，所得资金专项用于竹林道路、灌溉设施等基础设施建设。
  • PPP模式创新应用：在污水处理、垃圾处理等项目中，安吉县采用PPP（政府与社会资本合作）模式。以某乡镇污水处理厂为例，政府出资30%作为引导资金，引入社会资本（如专业环保公司）出资70%并负责运营，政府按处理水量支付服务费。这样，政府前期投入大幅减少，项目得以快速落地。
  • 专项债与政策性金融工具结合：对于大型基础设施项目（如县域交通干线），安吉县积极申请地方政府专项债券，并配套国开行、农发行的低息贷款。例如，在“四好农村路”建设中，通过发行专项债筹集资金，同时获得政策性银行贷款，综合融资成本降低约2个百分点。

成效：通过上述组合拳，安吉县近五年基础设施建设年均投入增长15%，而财政直接支出占比从70%下降至40%，社会资本和金融工具成为主力。

1.2 破解资金短缺的通用策略

基于安吉县等案例，总结出以下可复制的策略：

1.2.1 深化PPP模式，但需规避风险

  • 适用场景：供水、供热、污水处理、垃圾处理、园区基础设施等有稳定收益的项目。
  • 操作要点：
    1. 科学设计回报机制：避免“保底收益”承诺，采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式。例如，某县城供水项目，水费收入覆盖运营成本，政府仅对管网建设部分给予补贴。
    2. 严格筛选合作伙伴：优先选择有实力、有经验的国企或上市公司，避免“拉郎配”。
    3. 建立动态调价机制：根据CPI、运营成本变化，每2-3年调整一次服务价格，保障项目可持续性。

1.2.2 用好地方政府专项债

  • 适用场景：交通、水利、市政设施等公益性项目。
  • 操作要点：
    1. 项目储备与包装：提前谋划项目，确保项目收益能够覆盖债券本息。例如，某县城将“老旧小区改造+停车场建设”打包，通过停车费收入、广告收入等作为收益来源。
    2. 优化申报流程：与财政、发改部门协同，提前完成可研、环评等手续，提高申报成功率。

1.2.3 探索生态产品价值实现机制

  • 适用场景：生态功能区、农业县、旅游县。
  • 操作要点：
    1. 核算生态资产：与高校、科研机构合作，建立本地GEP核算体系。
    2. 开发交易产品：如碳汇、水权、排污权、生态标签等。例如，某县将水库水源地保护产生的水质改善效益，转化为“水权交易”，出售给下游用水企业，资金用于水库清淤和堤坝加固。

1.2.4 发挥政策性金融工具作用

  • 适用场景：乡村振兴、新型城镇化、重大基础设施项目。
  • 操作要点：
    1. 对接国开行、农发行、进出口银行：这些机构有针对县城的专项贷款，利率低、期限长。
    2. 争取政策性贷款：例如，农发行的“城乡一体化贷款”可用于县城供水、供热、污水管网建设。

1.2.5 激活社会资本与民间投资

  • 适用场景：商业性较强的项目，如智慧停车、充电桩、5G基站等。
  • 操作要点：
    1. 发布“机会清单”：定期向社会公布有投资潜力的项目，吸引企业参与。
    2. 给予土地、税收等优惠：例如，对投资县城基础设施的企业，给予一定年限的土地租金减免或税收返还。

二、 规划滞后难题的破解之道

规划滞后表现为“规划赶不上变化”，导致基础设施重复建设、功能错配、与城市发展脱节。破解之道在于建立“前瞻性、系统性、动态性”的规划体系。

2.1 案例剖析：山东省曹县“一张蓝图绘到底”的智慧规划实践

背景：曹县曾是传统农业县，规划意识薄弱，出现过“道路刚修好就因新楼盘建设而拓宽”、“排水管网容量不足导致内涝”等问题。

具体做法：

  • 编制“多规合一”的国土空间规划：将城乡规划、土地利用规划、环保规划等融合，划定“三区三线”（城镇、农业、生态空间，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）。例如，在规划县城新区时，提前预留了地铁、综合管廊的通道，避免了后期反复开挖。
  • 引入“城市体检”机制：每年对县城基础设施进行“体检”，评估道路、管网、绿地等系统的健康状况。例如，通过传感器监测排水管网流量，发现某片区管网老化、排水能力不足，提前纳入改造计划，避免了内涝灾害。
  • 公众参与与专家论证：在规划编制过程中，通过听证会、网络平台等方式征集市民意见。例如，在规划县城公园时，市民提出增加儿童游乐设施和健身步道的建议，被采纳后公园使用率大幅提升。
  • 动态更新与调整：建立规划动态调整机制，每5年进行一次全面评估，根据发展需要及时调整。例如，随着电商产业发展，曹县将部分工业用地调整为物流仓储用地，配套建设了道路和仓储设施。

成效：曹县通过科学规划，避免了至少3亿元的重复建设投资，基础设施与产业发展的匹配度显著提升，县城承载能力增强，吸引了大量电商企业入驻。

2.2 破解规划滞后的通用策略

2.2.1 建立“多规合一”的国土空间规划体系

  • 核心：打破部门壁垒，实现“一张蓝图管到底”。
  • 操作步骤：
    1. 数据整合：收集发改、自然资源、住建、环保等部门的规划数据，统一坐标和标准。
    2. 冲突协调：通过专家评审会、部门协调会，解决规划冲突。例如，将交通规划中的道路红线与土地利用规划中的建设用地边界对齐。
    3. 成果数字化：将规划成果纳入国土空间基础信息平台，实现“一张图”管理。

2.2.2 推广“城市体检”与“韧性城市”理念

  • 城市体检：每年对基础设施进行系统评估，识别短板。例如，评估供水管网漏损率、道路完好率、排水管网覆盖率等指标。
  • 韧性城市：在规划中考虑极端天气、地震等风险，提升基础设施的抗灾能力。例如，在排水系统设计中，提高暴雨重现期标准（从1年一遇提高到3-5年一遇），建设雨水调蓄设施。

2.2.3 强化公众参与与专家咨询

  • 公众参与：通过“线上+线下”方式，让市民参与规划。例如，使用“城市规划”APP，市民可在线提交建议、查看规划方案。
  • 专家咨询：组建由规划、交通、市政、生态等领域专家组成的顾问团，对重大规划方案进行评审。

2.2.4 建立规划动态调整机制

  • 定期评估：每3-5年对规划实施情况进行评估，根据评估结果调整规划。
  • 弹性规划：在规划中预留“弹性空间”，例如，将部分地块规划为“混合用地”，可根据未来发展需要调整为商业、居住或工业用地。

2.2.5 应用新技术提升规划科学性

  • GIS（地理信息系统）：用于空间分析、选址优化。例如，利用GIS分析人口分布、交通流量，优化公交站点布局。
  • BIM（建筑信息模型）：用于基础设施设计，提前发现设计冲突。例如，在设计地下综合管廊时，通过BIM模型模拟管线排布，避免施工时碰撞。
  • 大数据分析：利用手机信令、交通流量等数据，分析人口流动和交通需求，为基础设施规划提供依据。

三、 资金与规划协同破解的综合案例

3.1 案例：四川省某县城“老旧小区改造+智慧社区”项目

背景：该县城有大量老旧小区，基础设施陈旧，资金短缺，且缺乏统一规划，改造难度大。

具体做法：

  • 规划先行，系统设计：首先编制《老旧小区改造专项规划》，将改造范围划分为“基础类、完善类、提升类”三类。基础类（如水电气管网改造）优先实施，完善类（如加装电梯、停车场）根据居民意愿和资金情况逐步推进，提升类（如智慧社区平台）结合社会资本引入。
  • 资金筹措“组合拳”：
    • 财政资金：申请中央和省级老旧小区改造专项资金。
    • 居民出资：对于加装电梯等项目，居民按比例出资（如政府补贴40%，居民出资60%）。
    • 社会资本：引入物业公司、科技公司，投资建设智慧停车、充电桩等设施，通过运营收益回收投资。
    • 专项债：将老旧小区改造与周边道路、管网改造打包，申请地方政府专项债。
  • 协同实施：成立由住建、财政、街道、社区、居民代表组成的项目专班，统一协调规划、资金、施工。例如，在改造过程中，同步实施雨污分流、弱电入地、绿化提升，避免重复开挖。

成效：项目总投资1.2亿元，其中财政资金占30%，居民出资占20%，社会资本占30%，专项债占20%。改造后，小区环境改善，物业费收缴率从30%提升至85%，智慧停车系统每年带来50万元收益，实现了资金平衡。

四、 实施路径与建议

4.1 短期行动（1-2年）

  1. 成立专项工作组：由县长牵头，整合发改、财政、自然资源、住建等部门，统筹推进资金筹措和规划编制。
  2. 开展基础设施普查：全面摸清县城基础设施现状，建立数据库，识别短板和风险点。
  3. 编制“十四五”基础设施专项规划：明确未来5年重点项目、资金需求和实施时序。

4.2 中期行动（3-5年）

  1. 建立多元化融资平台：整合县城国有资产，组建或升级城投公司，提升信用评级，拓宽融资渠道。
  2. 推进“多规合一”数字化平台建设：实现规划、建设、管理全流程数字化。
  3. 培育专业人才队伍：通过培训、引进等方式，提升规划、融资、项目管理能力。

4.3 长期行动（5年以上）

  1. 建立基础设施全生命周期管理机制：从规划、设计、建设到运营维护，实现精细化管理。
  2. 推动基础设施与产业、生态融合发展：例如，将污水处理厂与湿地公园结合，实现生态效益与经济效益双赢。
  3. 探索基础设施资产证券化：将成熟的基础设施项目（如供水、供热）打包发行ABS，盘活存量资产，回收资金用于新项目。

五、 结语

破解县城基础设施建设中的资金短缺与规划滞后难题，需要系统思维、创新方法和持续努力。通过多元化融资、科学规划、协同实施，县城不仅能补齐基础设施短板，更能提升整体竞争力，为乡村振兴和新型城镇化注入强劲动力。未来，随着技术进步和政策完善，县城基础设施建设将迎来更广阔的发展空间。

（注：本文案例基于公开报道和行业实践综合整理，具体数据为示意性说明，实际应用中需结合本地实际情况调整。）