引言

在中国新型城镇化战略中，以县城为中心的城市化发展扮演着至关重要的角色。县城作为连接城市与乡村的纽带，是推动区域协调发展、实现乡村振兴的关键节点。然而，在发展过程中，县城普遍面临资源瓶颈和人才流失两大难题。资源瓶颈主要体现在土地、资金、基础设施等硬资源的短缺，而人才流失则表现为高素质劳动力外流、本地人才储备不足等软实力缺失。破解这些难题，不仅关系到县城自身的可持续发展，更影响着国家整体城镇化质量。本文将从资源优化配置、产业转型升级、人才政策创新、数字化赋能等多个维度，系统阐述破解之道，并结合具体案例进行深入分析。

一、资源瓶颈的破解策略

1. 土地资源的高效利用

县城土地资源有限，粗放式开发难以为继。必须转向精细化、集约化利用。

策略一：盘活存量土地

  • 旧城改造与低效用地再开发：对县城内老旧工业区、废弃厂房、闲置商业设施进行改造升级。例如，浙江省德清县将废弃的水泥厂地块改造为文创产业园，既保留了工业遗产，又引入了设计、影视等新兴产业，土地利用率提升300%。
  • 农村宅基地改革试点：在符合规划的前提下，探索宅基地使用权流转，用于发展乡村旅游或乡村产业。四川省泸县通过“宅基地换住房、换社保”模式，引导农民集中居住，腾退出的宅基地复垦为耕地或用于产业用地，新增建设用地指标用于县城建设。

策略二：优化增量土地供给

  • 推行“亩均论英雄”评价体系：对新增工业用地实行严格的亩均投资强度、亩均税收等指标考核。江苏省昆山市（县级市）通过该体系，将亩均投资强度从2015年的300万元提升至2022年的500万元，土地利用效率显著提高。
  • 推广立体开发与混合用地：鼓励建设多层标准厂房，发展“工业上楼”；在商业区、居住区推行商业、办公、居住混合用地模式，提高土地复合利用效率。广东省佛山市顺德区（县级区）的“工业上楼”项目，使单位土地面积的工业产值提升了2-3倍。

2. 资金资源的多元筹措

县城建设资金缺口大，依赖财政拨款不可持续。

策略一：创新融资模式

  • 政府与社会资本合作（PPP）：在基础设施、公共服务领域引入社会资本。例如，湖南省长沙县采用PPP模式建设县城污水处理厂，由社会资本负责投资、建设和运营，政府按绩效付费，减轻了财政压力，提升了运营效率。
  • 发行地方政府专项债券：积极争取国家政策支持，发行用于县城基础设施建设的专项债券。2023年，国家发改委下达县城专项债券额度，重点支持县城补短板强弱项项目，如供水、供热、污水处理等。
  • 设立县域产业发展基金：由政府引导，联合金融机构、龙头企业共同出资，重点支持本地特色产业。浙江省义乌市设立“义乌市产业引导基金”，规模达50亿元，通过股权投资方式支持电商、物流等产业发展，带动社会资本投入超200亿元。

策略二：盘活存量资产

  • 基础设施资产证券化（ABS）：将县城内具有稳定现金流的基础设施（如供水、供热、污水处理）打包，发行资产支持证券。例如，安徽省芜湖县将污水处理厂未来收益权进行证券化，成功融资2亿元，用于新项目建设。
  • 农村集体经营性建设用地入市：在符合规划的前提下，允许农村集体经营性建设用地直接入市交易，用于工商业、旅游等经营性用途，收益归集体所有，部分用于县城建设。广东省南海区（县级区）通过该模式，为县城建设筹集了大量资金。

3. 基础设施的补短板与升级

县城基础设施薄弱是制约发展的硬伤。

策略一：聚焦“新基建”

  • 数字基础设施建设：加快5G网络、千兆光网在县城的覆盖，建设县域大数据中心、工业互联网平台。例如，贵州省龙里县（县级）建设了“龙里县工业互联网平台”，为本地企业提供数字化转型服务，降低了企业信息化成本。
  • 交通基础设施互联互通：加强县城与周边大中城市、乡镇的交通连接。例如，江苏省张家港市（县级市）通过建设“四好农村路”和城际快速通道，实现了与苏州、上海等城市的“一小时通勤圈”，吸引了大量上海企业落户。

策略二：提升公共服务设施水平

  • 教育医疗资源下沉：通过集团化办学、医联体建设，将优质教育、医疗资源引入县城。例如，浙江省安吉县与杭州师范大学合作，成立杭州师范大学附属安吉实验学校，提升了本地教育质量，吸引了周边地区学生就读。
  • 文化体育设施建设：建设图书馆、博物馆、体育馆等公共文化设施，提升县城文化品位。例如，河南省栾川县建设了“栾川县体育公园”，成为居民休闲健身的好去处，增强了县城吸引力。

二、人才流失难题的破解策略

1. 产业引才：以产业聚人才

策略一：发展特色产业，创造高质量就业岗位

  • 案例：浙江省义乌市的小商品电商产业 义乌市依托全球最大的小商品市场，大力发展电商产业，形成了“市场+电商+物流”的完整产业链。截至2023年，义乌市电商企业超过15万家，直接带动就业超50万人。通过“义乌购”平台、直播电商基地等，吸引了大量国内外电商人才、设计师、运营人才落户。义乌市还设立了“义乌市电商人才专项基金”，对符合条件的电商人才给予购房补贴、创业资助等。
  • 策略二：承接产业转移，培育新兴产业 例如，安徽省合肥市肥东县（县级）依托合肥综合性国家科学中心，承接了合肥的新能源汽车、集成电路等产业转移，建设了“肥东县新能源汽车产业园”，吸引了比亚迪、蔚来等企业落户，带动了上下游产业链人才集聚。

2. 政策引才：构建有竞争力的人才政策体系

策略一：实施差异化人才政策

  • 针对高层次人才：提供安家补贴、科研启动经费、子女入学、配偶就业等全方位服务。例如，江苏省昆山市出台“昆山市人才新政30条”，对顶尖人才给予最高1亿元的项目资助，对博士、硕士等高层次人才给予最高500万元的购房补贴。
  • 针对青年人才：提供租房补贴、生活补贴、创业扶持等。例如，浙江省德清县推出“德清县青年人才公寓”，以低于市场价50%的价格出租给符合条件的青年人才，并提供每月1000-2000元的生活补贴。
  • 针对技能人才：开展职业技能培训，发放技能提升补贴。例如，广东省佛山市顺德区（县级区）实施“顺德区技能人才振兴计划”，对获得高级工、技师、高级技师证书的人员分别给予2000元、5000元、10000元的补贴。

策略二：柔性引才，不求所有但求所用

  • 案例：山东省寿光市（县级市）的“周末工程师”模式 寿光市是中国蔬菜之乡，为解决高端农业技术人才短缺问题，与山东农业大学、中国农业科学院等高校院所合作，聘请专家作为“周末工程师”，定期来寿光指导蔬菜种植、育种技术。寿光市为每位专家提供每年5-10万元的津贴，并报销差旅费。通过这种模式，寿光市引进了100多位农业专家，推动了蔬菜产业的升级，使寿光蔬菜的科技含量和附加值大幅提升。

3. 环境引才：打造宜居宜业的生活环境

策略一：提升城市品质

  • 生态环境建设：加强县城绿化、水系治理，打造“公园城市”。例如，浙江省安吉县（县级）坚持“绿水青山就是金山银山”理念，建设了“安吉县生态廊道”，将县城与周边乡村的生态空间连接起来，空气质量优良天数比例常年保持在95%以上，吸引了大量上海、杭州的“候鸟式”人才。
  • 文化环境建设：挖掘本地文化资源，打造文化品牌。例如，河南省洛阳市洛龙区（县级区）依托洛阳牡丹文化，建设了“洛阳牡丹文化节”，每年吸引数百万游客，提升了城市知名度和文化品位，吸引了文化创意人才。

策略二：优化公共服务

  • 教育医疗：如前所述，通过集团化办学、医联体建设，提升教育医疗水平。例如，浙江省慈溪市（县级市）与宁波大学合作，成立宁波大学附属慈溪医院，引进了宁波大学的医疗专家团队，使本地居民在家门口就能享受到三甲医院的医疗服务。
  • 社会保障：完善住房保障体系，建设人才公寓、公租房。例如，江苏省江阴市（县级市）建设了“江阴市人才公寓”，提供3000套住房，以低于市场价30-50%的价格出租给人才，并配套建设了食堂、健身房、图书馆等设施。

4. 本土人才培育：留住本地人才

策略一：加强职业教育与本地产业对接

  • 案例：湖南省长沙县的职业教育改革 长沙县依托本地工程机械、汽车零部件等产业，与湖南工业职业技术学院等职业院校合作，开设“订单班”“现代学徒制班”，学生毕业后直接进入本地企业就业。例如，三一重工、中联重科等企业在长沙县设立了实训基地，每年培养技能人才超过5000人，有效减少了本地人才外流。

策略二：鼓励本地人才返乡创业

  • 政策支持：提供创业补贴、贷款贴息、场地支持等。例如，四川省成都市郫都区（县级区）出台“郫都区返乡创业扶持政策”，对返乡创业人员给予最高50万元的创业补贴，并提供免费的创业培训和创业指导。
  • 平台搭建：建设返乡创业园、孵化器。例如，安徽省芜湖县建设了“芜湖县返乡创业园”，为返乡创业者提供办公场地、设备、网络等基础设施，并引入创业导师、投资机构等资源，累计孵化创业项目200多个，带动就业超3000人。

三、数字化赋能：破解资源与人才难题的新路径

1. 数字化提升资源利用效率

策略一：建设县域“城市大脑”

  • 案例：浙江省德清县的“城市大脑” 德清县建设了“德清县城市大脑”，整合了交通、环保、城管、政务等数据，实现了城市运行“一网统管”。例如，通过智能交通系统，实时监测县城交通流量，优化信号灯配时，使县城主干道通行效率提升20%；通过智慧环保系统，实时监测空气质量、水质，实现了污染源的精准治理。城市大脑的建设，使德清县的资源管理效率大幅提升，每年节约管理成本约2000万元。

策略二：推广“互联网+政务服务”

  • 案例：浙江省“最多跑一次”改革在县城的实践 浙江省所有县城全面推行“最多跑一次”改革，通过“浙里办”APP，实现了政务服务事项“网上办、掌上办、一次办”。例如，德清县将2000多项政务服务事项全部上线，群众办事平均等待时间从原来的30分钟缩短至5分钟，材料提交量减少60%。这不仅提高了行政效率，也优化了营商环境，吸引了企业投资。

2. 数字化促进人才集聚

策略一：建设数字产业平台，吸引数字人才

  • 案例：浙江省义乌市的“义乌电商数字产业园” 义乌市建设了“义乌电商数字产业园”，集电商运营、直播带货、物流配送、金融服务于一体，吸引了大量电商人才、数据分析师、AI算法工程师等数字人才。产业园提供免费的办公场地、高速网络、直播设备，并定期举办电商培训、创业大赛等活动。截至2023年，产业园入驻企业超过1000家，直接带动就业超2万人，其中数字人才占比超过30%。

策略二：发展远程办公，打破地理限制

  • 案例：四川省成都市郫都区的“远程办公基地” 郫都区建设了“远程办公基地”，为远程办公人员提供高速网络、视频会议设备、共享办公空间等设施。基地吸引了来自北京、上海、深圳等地的程序员、设计师、文案策划等人才，他们可以在郫都区生活成本较低的环境中，为全球各地的企业工作。郫都区还为这些人才提供每月1000元的生活补贴，吸引了超过500名远程办公人才落户。

四、综合案例分析：浙江省德清县的实践

1. 背景

德清县位于浙江省湖州市，面积936平方公里，常住人口约55万。2010年前后，德清县面临土地资源紧张、资金短缺、人才外流等问题，尤其是年轻人大量流向杭州、上海等大城市。

2. 破解策略

  • 资源方面：实施“亩均论英雄”改革，盘活存量工业用地，建设“德清县地理信息小镇”，将低效用地改造为地理信息产业聚集区。通过PPP模式建设县城污水处理厂、垃圾焚烧厂等基础设施。发行地方政府专项债券，用于县城道路改造和公共服务设施建设。
  • 人才方面：依托地理信息产业，发展“地理信息+”应用，吸引了超图软件、南方测绘等龙头企业落户，创造了大量高薪岗位。出台“德清县人才新政30条”，对高层次人才给予最高500万元的购房补贴，对青年人才提供人才公寓和生活补贴。与浙江大学、浙江工业大学等高校合作，建立“德清县产业学院”，培养本地技能人才。
  • 数字化方面：建设“德清县城市大脑”，提升城市管理效率；建设“德清县地理信息云平台”，为产业发展提供数据支撑；推广“互联网+政务服务”，优化营商环境。

3. 成效

  • 经济方面：2023年，德清县GDP突破1000亿元，其中地理信息产业产值超过300亿元，成为全国地理信息产业高地。
  • 人才方面：2023年，德清县新增就业人口中，高层次人才占比从2015年的5%提升至2023年的25%，人才净流入率从负转正，实现了从“人才流出地”到“人才流入地”的转变。
  • 环境方面：空气质量优良天数比例常年保持在95%以上，县城绿化覆盖率超过45%，被评为“国家生态文明建设示范县”。

五、结论与展望

以县城为中心的城市化发展，破解资源瓶颈与人才流失难题，需要系统思维和综合施策。资源方面，要通过盘活存量、创新融资、补齐短板，实现资源的高效配置和可持续利用；人才方面，要通过产业引才、政策引才、环境引才、本土培育，构建“引、育、留、用”一体化的人才生态；数字化赋能，则为破解这两大难题提供了新的路径和工具，通过建设“城市大脑”、发展数字产业、推广远程办公，可以大幅提升资源利用效率，打破地理限制，吸引全球人才。

未来，县城发展应更加注重特色化、差异化，避免同质化竞争。每个县城都应立足自身资源禀赋和产业基础，找准定位，发展特色产业。同时，要加强区域协同，主动融入大都市圈或城市群，承接产业转移，共享基础设施和公共服务。此外，政策的连续性和稳定性至关重要，人才政策、产业政策需要长期坚持，才能形成累积效应。

总之，县城为中心的城市化发展是一项长期而艰巨的任务，需要政府、企业、社会多方共同努力。只有破解了资源瓶颈和人才流失这两大难题，县城才能真正成为乡村振兴的引擎、区域协调发展的支点，为实现中国式现代化贡献力量。