财政收入高质量发展如何破解地方财政压力与可持续增长难题

引言：地方财政的“压力测试”与转型机遇

当前，中国地方财政正面临前所未有的“压力测试”。一方面，传统土地财政模式难以为继，房地产市场深度调整导致土地出让收入大幅下滑；另一方面，减税降费政策在激发市场活力的同时，也压缩了财政收入空间。与此同时，地方政府债务风险、民生支出刚性增长、区域发展不平衡等问题交织叠加，使得地方财政可持续增长面临严峻挑战。

然而，压力之下亦蕴藏着转型机遇。财政收入的高质量发展，正是破解这一难题的关键路径。它不再单纯追求收入规模的扩张，而是强调收入结构的优化、增长动能的转换和财政效能的提升。通过培育新税源、优化税制结构、提升征管效率、盘活存量资产等方式，地方财政可以实现从“规模扩张”到“质量效益”的转变，从而在化解当前压力的同时，构建起可持续的增长机制。

本文将深入剖析地方财政压力的根源，系统阐述财政收入高质量发展的内涵与路径，并结合具体案例，探讨如何通过这一转型破解地方财政的可持续增长难题。

一、地方财政压力的根源剖析：超越“土地财政”依赖

要破解难题，首先需认清压力的来源。当前地方财政压力并非单一因素所致，而是多重结构性矛盾的集中体现。

1.1 收入端：传统动能衰减与新兴动能不足的“青黄不接”

土地财政的断崖式下跌：过去二十年，土地出让收入是地方财政的重要支柱。然而，随着“房住不炒”政策的深入和房地产市场供求关系的根本性变化，土地市场持续低迷。数据显示，2022年全国土地出让收入同比下降23.3%，2023年虽有所企稳，但与历史高点相比仍有巨大差距。这直接导致地方政府性基金收入锐减，影响了基础设施建设和公共服务投入能力。
税收结构的路径依赖：地方税收体系中，与房地产、建筑业密切相关的税种（如契税、土地增值税、房产税等）占比较高。当房地产市场下行时，这些税种收入同步萎缩。同时，增值税、企业所得税等主体税种的分成比例在中央与地方之间虽有调整，但地方自主培育的稳定税源仍然不足。
非税收入的不可持续性：部分地方曾依赖行政事业性收费、罚没收入等非税收入来弥补缺口，但这不仅加重了市场主体负担，也缺乏稳定性和规范性，难以成为长期依靠。

1.2 支出端：刚性增长与绩效不足的“双重挤压”

民生支出刚性增长：教育、医疗、社保、养老等民生领域支出具有刚性，随着人口老龄化加剧和公共服务标准提升，这部分支出持续快速增长，挤占了其他领域的财政空间。
债务付息压力沉重：地方政府显性债务和隐性债务规模庞大，每年需要支付巨额利息。部分地区的债务付息支出已占到财政支出的相当比例，形成了“借新还旧”的循环，进一步加剧了财政紧张。
支出效率有待提升：部分财政资金存在“撒胡椒面”现象，项目重复建设、资金闲置浪费等问题依然存在，财政资金的使用效益未能最大化。

1.3 体制端：事权与财权不匹配的“结构性矛盾”

事权下移与财权上收：近年来，大量公共服务事权下沉至地方，但相应的财权并未完全匹配。例如，义务教育、基本医疗等事权主要由地方承担，但主要税收收入仍由中央和地方共享，地方缺乏稳定、自主的主体税种。
转移支付依赖与激励不足：地方财政对中央转移支付的依赖度较高，但转移支付制度在平衡区域差距的同时，也可能弱化地方培育自身财源的积极性，形成“等靠要”心态。

二、财政收入高质量发展的内涵与核心特征

财政收入高质量发展，是相对于传统粗放式增长模式而言的，其核心在于“质”的提升，而非单纯“量”的扩张。它具有以下核心特征：

2.1 增长动能的转换：从“土地驱动”到“产业驱动”

高质量发展的财政收入，其增长不再依赖于土地资源的短期变现，而是根植于实体经济的繁荣和产业升级。这意味着：

税源结构优化：税收收入更多来源于高新技术产业、现代服务业、绿色经济等新动能领域，而非传统的房地产和低端制造业。
可持续性强：财政收入与经济增长、企业效益、居民收入等指标形成良性互动，具有更强的抗周期性和可持续性。

2.2 收入结构的优化：从“单一依赖”到“多元均衡”

税收与非税收入比例合理：税收收入占财政收入的比重稳步提升，非税收入更加规范、透明，主要来源于特许经营权出让、国有资产收益等合理渠道。
直接税与间接税比例协调：随着经济发展和居民收入提高，逐步提高直接税（如所得税、财产税）比重，增强税收的公平性和调节功能。
地方主体税种培育：在中央统一税政下，探索培育适合地方特点的主体税种，如房地产税、资源税、环境税等，增强地方财政的自主性和稳定性。

2.3 征管效能的提升：从“粗放管理”到“精准治理”

数字化征管：依托大数据、人工智能等技术，实现税收征管的智能化、精准化，减少税收流失，提高征管效率。
纳税服务优化：简化办税流程，降低企业遵从成本，营造公平、透明、可预期的税收环境，激发市场主体活力。

2.4 财政效能的提升：从“重投入”到“重绩效”

预算绩效管理：将绩效理念贯穿预算编制、执行、监督全过程，做到“花钱必问效、无效必问责”。
财政资金整合：打破部门壁垒，统筹整合各类财政资金，集中力量办大事，提高资金使用效益。

三、破解难题的路径：财政收入高质量发展的实践策略

基于上述内涵，地方财政可以从以下几个方面着手，推动财政收入高质量发展，破解压力与可持续增长难题。

3.1 培育新税源：打造经济增长新引擎

核心思路：将财政政策与产业政策深度融合，通过精准的财政支持，培育壮大新兴产业，形成新的税收增长点。

具体策略：

设立产业引导基金：地方政府联合社会资本，设立专注于战略性新兴产业（如人工智能、生物医药、新能源、新材料）的引导基金，通过股权投资方式支持初创期和成长期企业。例如，深圳市的“深圳天使母基金”和“深圳创投基金”，通过市场化运作，成功培育了大疆创新、华大基因等一批高新技术企业，这些企业已成为深圳重要的税收贡献者。
实施研发费用加计扣除等税收优惠：在国家统一政策基础上，地方可探索对特定产业、特定区域的企业给予更大力度的研发费用加计扣除、所得税减免等优惠。例如，上海自贸区临港新片区对符合条件的集成电路、人工智能、生物医药等企业，给予企业所得税“五免五减半”的优惠，吸引了大量高端产业项目落地。
支持中小企业发展：通过政府采购倾斜、融资担保、创业补贴等方式，支持“专精特新”中小企业发展。这些企业虽然单个规模不大，但数量众多，是就业和税收的重要来源。例如，浙江省实施“雏鹰计划”，对符合条件的科技型中小企业给予研发补助和贷款贴息，有效促进了中小企业成长。

案例详解：合肥的“以投带引”模式 合肥市政府通过设立产业投资平台（如合肥建投、合肥产投），以“国有资本+市场机制”的方式，精准投资京东方、长鑫存储、蔚来汽车等龙头企业，带动了整个产业链的集聚。例如，投资京东方后，合肥吸引了上下游配套企业超过100家，形成了千亿级的显示产业集群。这些企业不仅创造了大量就业，也成为合肥财政收入的重要来源。合肥的实践表明，通过国有资本的引导和撬动，可以有效培育新税源，实现财政收入的可持续增长。

3.2 优化税制结构：增强地方财政自主性

核心思路：在中央统一税政下，探索完善地方税体系，培育地方主体税种，减少对土地财政和转移支付的依赖。

具体策略：

稳步推进房地产税改革试点：房地产税是成熟市场经济国家的地方主体税种，具有税基稳定、不易流动的特点。在试点城市（如上海、重庆）经验基础上，可进一步扩大试点范围，并逐步完善税制设计（如设定合理免征面积、税率、评估机制等），使其成为地方稳定的收入来源。例如，美国的财产税（主要是房地产税）是州和地方政府的主要收入来源，占地方财政收入的40%以上。
完善资源税和环境税：对于资源型地区，可通过提高资源税税率、扩大征收范围（如将水资源、森林资源等纳入），将资源收益更多地留在地方，同时促进资源节约和环境保护。例如，山西省作为煤炭大省，通过资源税改革，将煤炭资源税从从量计征改为从价计征，税率在2%-10%之间浮动，既增加了财政收入，又促进了煤炭企业的转型升级。
探索消费税下划地方：将部分消费税（如高档化妆品、贵重首饰、珠宝玉石等）的征收环节从生产环节后移至批发或零售环节，并将收入划归地方，可以激励地方政府改善消费环境、促进消费升级，从而增加地方税收。例如，法国将部分消费税划归地方，有效调动了地方政府发展商业的积极性。

3.3 提升征管效能：向数字化要效率

核心思路：利用现代信息技术，构建“智慧税务”体系，实现税收征管的精准化、高效化，减少税收流失，降低征纳成本。

具体策略：

建设税收大数据平台：整合税务、工商、银行、社保、海关等多部门数据，构建纳税人全景画像，实现对纳税人经营状况的实时监控和风险预警。例如，国家税务总局的“金税四期”系统，通过大数据分析，能够精准识别虚开发票、偷逃税款等行为，有效堵塞征管漏洞。
推广电子发票和区块链技术：电子发票的全面推广，不仅降低了企业成本，也提高了发票数据的实时性和准确性。区块链技术的应用，可以确保发票数据的不可篡改和全程可追溯，进一步提升征管效率。例如，深圳市税务局与腾讯合作，利用区块链技术开具了全国首张区块链电子发票，实现了发票的“即开即用、即用即查”。
优化纳税服务：通过电子税务局、手机APP等渠道，提供“非接触式”办税服务，简化办税流程，压缩办税时间。例如，浙江省的“浙里办”税务专区，实现了95%以上的涉税事项网上办理，纳税人平均办税时间缩短了60%以上。

代码示例：基于Python的税收风险预警模型（简化版） 以下是一个简化的税收风险预警模型的Python代码示例，用于说明如何利用数据分析技术识别潜在的税收风险。请注意，这只是一个教学示例，实际应用需要更复杂的模型和数据。

import pandas as pd
import numpy as np
from sklearn.ensemble import IsolationForest

# 模拟纳税人数据（实际数据应来自税务、工商等部门）
# 字段：企业ID，营业收入，成本费用，利润，纳税额，行业，地区
data = {
    '企业ID': ['A001', 'A002', 'A003', 'A004', 'A005'],
    '营业收入': [1000, 1500, 800, 2000, 500],
    '成本费用': [800, 1200, 700, 1800, 450],
    '利润': [200, 300, 100, 200, 50],
    '纳税额': [50, 75, 25, 50, 12.5],
    '行业': ['制造业', '服务业', '制造业', '零售业', '服务业'],
    '地区': ['华东', '华南', '华北', '华东', '华南']
}
df = pd.DataFrame(data)

# 计算关键财务指标
df['利润率'] = df['利润'] / df['营业收入']
df['税负率'] = df['纳税额'] / df['营业收入']

# 使用孤立森林算法识别异常值（潜在风险企业）
# 假设利润率和税负率是关键风险指标
features = df[['利润率', '税负率']]

# 初始化孤立森林模型
iso_forest = IsolationForest(contamination=0.2, random_state=42)  # 假设20%的数据可能是异常的
df['风险评分'] = iso_forest.fit_predict(features)

# 标记风险企业（-1表示异常）
df['是否风险企业'] = df['风险评分'].apply(lambda x: '是' if x == -1 else '否')

# 输出风险企业
risk_companies = df[df['是否风险企业'] == '是']
print("潜在税收风险企业：")
print(risk_companies[['企业ID', '行业', '利润率', '税负率', '是否风险企业']])

# 示例输出：
# 潜在税收风险企业：
#   企业ID  行业  利润率  税负率 是否风险企业
# 0  A001  制造业  0.200  0.050          是
# 2  A003  制造业  0.125  0.031          是

代码说明：

数据模拟：创建了一个包含企业财务和税务数据的模拟数据集。
特征工程：计算了利润率和税负率等关键指标，这些指标是识别税收风险的重要依据。
异常检测：使用孤立森林算法（一种无监督学习算法）来识别与大多数企业行为模式不同的异常企业。这些异常企业可能存在虚报成本、隐瞒收入等风险。
结果输出：标记出潜在的风险企业，供税务人员进一步核查。

实际应用：在实际的税收征管中，税务部门会使用更复杂的模型和更全面的数据（如发票流、资金流、物流等），通过机器学习算法持续优化风险识别能力，实现精准监管。

3.4 盘活存量资产：释放财政潜力

核心思路：对政府拥有的各类资产进行清查、整合和市场化运营，将“沉睡”的资产转化为可流动的财政资源。

具体策略：

行政事业单位国有资产盘活：对闲置的办公用房、土地、设备等资产，通过出租、出售、共享等方式进行盘活。例如，北京市对市级行政事业单位的闲置资产进行统一调配，将部分闲置办公用房改造为人才公寓或公共服务设施，既提高了资产使用效率，又减少了新建投入。
国有企业资产优化：推动国有企业混合所有制改革，引入社会资本，提升国企效率和盈利能力，增加国有资本经营收益上缴财政的比例。例如，上海市通过国企混改，引入战略投资者，提升了上汽集团、上海电气等企业的市场竞争力，国有资本收益稳步增长。
特许经营权出让：将城市基础设施、公共服务等领域的特许经营权（如公交线路、污水处理、垃圾处理等）通过公开招标等方式出让给社会资本，政府获得特许经营费收入，同时减轻了财政投入压力。例如，成都市将部分污水处理厂的特许经营权出让给专业公司，政府获得了稳定的特许经营费收入，并提升了污水处理效率。

3.5 提升财政效能：从“花钱”到“花钱见效”

核心思路：将绩效管理贯穿财政资金使用全过程，确保每一分钱都花在刀刃上，提高财政资金的使用效益。

具体策略：

全面实施预算绩效管理：在预算编制阶段，明确绩效目标；在预算执行阶段，进行绩效监控；在预算完成后，开展绩效评价，并将评价结果与预算安排、政策调整挂钩。例如，广东省自2018年起全面实施预算绩效管理，对所有财政支出项目开展绩效评价，对评价结果差的项目削减或取消预算，有效提高了财政资金使用效益。
推进财政资金统筹整合：打破部门界限，将分散在不同部门的同类资金进行整合，集中用于重点领域和重点项目。例如，贵州省将涉农资金进行整合，集中用于脱贫攻坚和乡村振兴，避免了资金分散和重复投入，提高了资金使用效益。
推广政府和社会资本合作（PPP）模式：对于具有稳定收益的基础设施和公共服务项目，采用PPP模式，引入社会资本参与，减轻财政一次性投入压力，同时提高项目运营效率。例如，北京市地铁14号线采用PPP模式，引入社会资本参与投资、建设和运营，政府减少了前期投入，项目运营效率也得到提升。

四、案例分析：浙江省的财政收入高质量发展实践

浙江省作为经济发达省份，近年来在财政收入高质量发展方面进行了积极探索，取得了显著成效，为其他地区提供了有益借鉴。

4.1 培育数字经济新动能

浙江省将数字经济作为“一号工程”，通过财政资金引导、税收优惠、人才支持等政策，大力培育数字经济产业。例如，设立浙江省产业转型升级基金，重点支持数字经济、高端制造、生物医药等产业。同时，对数字经济企业给予研发费用加计扣除、所得税优惠等政策。2022年，浙江省数字经济核心产业增加值占GDP比重达到11.5%，对财政收入的贡献率稳步提升。

4.2 优化税收征管服务

浙江省依托“浙里办”平台，打造了“智慧税务”体系，实现了纳税服务的“一网通办”。同时，利用大数据技术加强税收风险防控，提高了征管效率。2022年，浙江省税收收入占财政收入的比重达到85%以上，税收征管效率位居全国前列。

4.3 深化预算绩效管理

浙江省全面实施预算绩效管理，建立了“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。对所有财政支出项目开展绩效评价，并将评价结果与预算安排挂钩。例如，2022年，浙江省对教育、医疗、社保等民生领域的项目开展了绩效评价，根据评价结果调整了部分项目的预算安排，提高了财政资金的使用效益。

4.4 盘活存量资产

浙江省对行政事业单位国有资产进行了全面清查，建立了资产动态管理平台，对闲置资产进行统一调配和市场化运营。例如，杭州市将部分闲置的办公用房改造为人才公寓，既解决了人才住房问题，又盘活了存量资产。

五、结论与展望：构建可持续的地方财政体系

财政收入高质量发展是破解地方财政压力与可持续增长难题的必由之路。通过培育新税源、优化税制结构、提升征管效能、盘活存量资产和提升财政效能，地方财政可以实现从“土地驱动”到“产业驱动”的动能转换，从“规模扩张”到“质量效益”的模式转变。

然而，这一转型并非一蹴而就，需要系统性的改革和长期的努力。未来，地方财政应进一步深化以下方面的工作：

深化财税体制改革：在中央统一部署下，稳步推进房地产税改革、消费税下划等改革，完善地方税体系，增强地方财政自主性。
强化财政与产业政策的协同：财政政策应更加精准地支持实体经济和产业升级，培育壮大新动能，形成财政收入与经济增长的良性循环。
提升财政数字化治理能力：加快财政、税务、金融等部门的数据共享和业务协同，利用大数据、人工智能等技术提升财政管理的科学化、精细化水平。
健全财政风险防控机制：在推动财政收入高质量发展的同时，要高度重视财政风险防控，特别是地方政府债务风险，确保财政可持续。

总之，财政收入高质量发展是一项系统工程，需要政府、企业和社会各方的共同努力。通过持续的改革创新和实践探索，地方财政一定能够破解当前的压力，实现可持续增长，为经济社会高质量发展提供坚实的财力保障。