引言：地方财政的“压力测试”与高质量发展新路径
当前，中国地方财政正面临前所未有的“压力测试”。一方面，经济下行压力、减税降费政策、土地财政模式转型等多重因素叠加，导致地方财政收入增长乏力；另一方面，民生保障、基础设施建设、债务偿还等刚性支出持续增加，收支矛盾日益尖锐。根据财政部数据，2023年全国地方政府一般公共预算收入同比增长5.4%，但部分中西部省份增速低于全国平均水平，而支出压力却持续加大。这种“紧平衡”状态不仅制约了地方公共服务供给能力，也对经济长期可持续发展构成挑战。
财政收支高质量发展，核心在于通过优化收支结构、提升资金效能、创新体制机制，实现财政资源的高效配置与可持续循环。这不仅是破解当前地方财政压力的“解药”，更是推动地方经济转型升级、实现共同富裕的“引擎”。本文将从收入端、支出端、管理端三个维度，结合具体案例与可操作路径，系统阐述如何通过财政收支高质量发展破解地方财政压力与可持续发展难题。
一、收入端：从“土地依赖”到“多元造血”，夯实财政基础
地方财政收入的可持续性是高质量发展的基石。传统“土地财政”模式已难以为继，必须转向多元、稳定、高质量的收入结构。
1. 培育税源经济，推动产业升级
地方财政收入的根本在于实体经济。通过税收政策引导产业向高附加值、高技术含量方向转型，是培育长效税源的关键。
案例：浙江省“亩均论英雄”改革 浙江省自2018年起全面推行“亩均论英雄”改革，以单位用地税收、亩均增加值等指标评价企业，对A类企业给予税收优惠、用地保障等激励，对D类企业实施差别化电价、水价等约束。这一改革倒逼企业转型升级，2022年浙江省规上工业企业亩均税收达35.2万元/亩，较改革前提升42%。地方财政收入中，来自高新技术产业的税收占比从2018年的28%提升至2023年的41%。
具体操作路径：
- 建立产业税收贡献评价体系：结合地方产业特色，设计“亩均税收”“单位能耗税收”“研发强度”等指标，定期发布企业评价结果。
- 实施差别化政策：对高贡献企业给予税收返还、研发费用加计扣除等激励；对低效企业限制新增用地、提高资源使用成本。
- 强化产业链招商：围绕主导产业，引进上下游配套企业，形成产业集群，提升整体税收贡献。例如，安徽省合肥市围绕“芯屏汽合”产业，引进京东方、蔚来等龙头企业，2023年相关产业税收贡献超500亿元。
2. 盘活存量资产，释放财政潜力
地方政府拥有大量存量资产，包括闲置土地、房产、基础设施等，通过市场化方式盘活可直接增加财政收入。
案例：重庆市“三资”盘活行动 重庆市2022年启动国有资产、资源、资金“三资”盘活行动，通过资产证券化、租赁、转让等方式，盘活存量资产。例如，将部分闲置的政府办公楼、厂房改造为产业园区或人才公寓，通过REITs（不动产投资信托基金）发行，2023年成功发行全国首单保障性租赁住房REITs，募集资金12.4亿元，用于新项目投资。
具体操作路径：
- 全面清查存量资产：建立地方政府资产台账，对闲置土地、房产、基础设施等进行分类登记，评估价值。
- 创新盘活方式：
- 资产证券化：将有稳定现金流的基础设施（如高速公路、污水处理厂）打包发行REITs，实现资金回笼。
- 市场化运营：将闲置房产改造为商业综合体、创业园区，通过租赁或合作运营获取收益。
- 特许经营权转让：将部分市政设施（如停车场、广告位）的特许经营权公开招标，引入社会资本运营。
- 建立资产盘活平台：成立地方资产管理公司，统一负责存量资产的盘活、运营和管理。
3. 拓展非税收入渠道，规范征收管理
非税收入是财政收入的重要补充，但需规范征收，避免增加企业负担。
案例：广东省“数字财政”非税收入管理 广东省通过“数字财政”系统，实现非税收入“电子化征收、全流程监管”。例如，对行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入等，实行“扫码缴费、自动核销”，2023年全省非税收入电子化征收率达98%，征收效率提升30%，同时杜绝了“乱收费”现象。
具体操作路径：
- 清理规范非税收入：取消不合理收费，降低过高标准，对保留的收费项目实行目录管理，向社会公开。
- 推进非税收入电子化：依托财政、税务、银行系统，实现非税收入“一站式”征收，减少中间环节，提高透明度。
- 探索新型非税收入来源：如碳排放权交易收入、数据资产收益等。例如，浙江省湖州市作为国家绿色金融改革创新试验区，2023年碳排放权交易收入达1.2亿元，用于支持绿色产业发展。
二、支出端：从“粗放投入”到“精准高效”，提升资金效能
财政支出的高质量发展，核心在于“花得准、花得值、花得有效”，通过优化支出结构、强化绩效管理，实现资金效益最大化。
1. 优化支出结构，聚焦重点领域
地方财政支出应从“大水漫灌”转向“精准滴灌”，优先保障民生、科技创新、绿色发展等关键领域。
案例：四川省“民生实事”项目清单制 四川省每年制定“民生实事”项目清单，通过人大代表票决确定，财政资金优先保障。2023年清单包括教育、医疗、养老等10类30项，财政投入超800亿元。其中，针对农村义务教育薄弱环节，投入120亿元改善办学条件，惠及学生超200万人。
具体操作路径：
- 建立支出优先序机制：根据地方发展规划，明确民生、科技、环保等领域的支出占比，设定刚性约束。例如，规定民生支出占一般公共预算支出比重不低于70%。
- 实施项目清单管理：每年初，由财政部门牵头，各部门申报项目，经人大审议后形成清单，财政资金按清单保障，避免随意调整。
- 动态调整机制：根据经济社会发展变化，每年对清单进行评估和调整，确保资金投向最急需领域。
2. 强化预算绩效管理，实现“花钱必问效”
预算绩效管理是提升财政资金使用效率的核心工具，要求“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”。
案例：上海市“全过程预算绩效管理” 上海市自2014年起全面推行全过程预算绩效管理，对所有财政资金项目实行绩效目标管理。例如，2023年对“老旧小区改造”项目设定绩效目标：改造面积500万平方米，受益居民超100万户，群众满意度达90%以上。项目执行中，通过“财政资金监管平台”实时监控进度；项目完成后，委托第三方机构进行绩效评价，评价结果与下一年度预算安排挂钩。
具体操作路径：
- 绩效目标全覆盖：所有财政资金项目（包括部门预算、转移支付、政府投资等）必须设定可量化、可考核的绩效目标。
- 绩效监控常态化：利用信息化手段，对项目进度、资金使用情况进行实时监控，发现问题及时预警和纠偏。
- 绩效评价结果应用：将绩效评价结果与预算安排、政策调整、干部考核挂钩。对绩效好的项目优先保障，对绩效差的项目削减预算或取消。
3. 推动政府购买服务，降低行政成本
通过政府购买服务，引入市场竞争机制，提高公共服务供给效率，降低财政支出压力。
案例：北京市“政府购买养老服务” 北京市将部分养老服务（如居家养老、社区养老）通过公开招标方式，委托给专业社会组织或企业运营。2023年，北京市政府购买养老服务资金达35亿元，服务覆盖全市60%的老年人。与政府直接提供服务相比，成本降低约20%，服务质量满意度提升至95%。
具体操作路径：
- 制定购买服务目录：明确政府购买服务的范围和标准，优先将民生领域（如教育、医疗、养老、文化）的公共服务纳入目录。
- 规范购买流程：通过公开招标、竞争性谈判等方式，选择优质服务主体，签订合同明确服务标准、价格和考核要求。
- 建立绩效评估机制：对购买的服务进行定期评估，根据评估结果决定是否续签合同或调整购买内容。
三、管理端：从“被动应对”到“主动谋划”，创新体制机制
财政管理的高质量发展，需要通过体制机制创新，提升财政治理能力，实现财政可持续。
1. 建立跨周期预算平衡机制，平滑收支波动
地方财政收入受经济周期影响较大，建立跨周期预算平衡机制，可在经济上行期积累资金，下行期释放资金，平滑收支波动。
案例：广东省“财政储备资金”制度 广东省设立财政储备资金，规模一般为一般公共预算支出的5%-10%。经济上行期，将超收收入、国有资本经营收益等注入储备资金；经济下行期，动用储备资金弥补收支缺口。2023年，广东省财政储备资金规模达1200亿元，有效应对了经济下行压力，保障了民生支出稳定。
具体操作路径：
- 设定储备资金规模：根据地方财政收支波动情况，设定储备资金占一般公共预算支出的比例（如5%-10%）。
- 明确资金来源：包括年度超收收入、国有资本经营收益、土地出让收入结余等。
- 规范动用程序：动用储备资金需经人大审议批准，主要用于弥补收支缺口、应对突发事件等。
2. 创新财政投融资模式，吸引社会资本
通过PPP（政府和社会资本合作）、专项债等工具，吸引社会资本参与基础设施和公共服务建设，减轻财政直接投入压力。
案例：浙江省“PPP+专项债”组合模式 浙江省在高速公路、污水处理等项目中，采用“PPP+专项债”组合模式。例如，杭绍台高速公路项目，政府出资20%，社会资本出资80%，同时发行专项债30亿元用于项目前期工作。项目建成后，通过使用者付费和政府可行性缺口补助回收投资。2023年，浙江省PPP项目库中，采用组合模式的项目占比达40%，财政直接投入减少约30%。
具体操作路径：
- 项目筛选与设计：选择有稳定现金流、适合市场化运作的项目（如高速公路、污水处理、垃圾焚烧等），设计合理的回报机制。
- 组合融资工具：将专项债作为项目资本金或前期资金，吸引社会资本参与，降低项目整体融资成本。
- 强化风险防控：建立PPP项目全生命周期管理机制，对项目识别、准备、采购、执行、移交等各阶段进行严格监管，防范隐性债务风险。
3. 完善地方政府债务管理，防范化解风险
地方政府债务是影响财政可持续的重要因素，必须坚持“开前门、堵后门”，规范债务管理。
案例：贵州省“债务风险化解”专项行动 贵州省针对地方政府债务风险较高的问题，2023年启动债务风险化解专项行动，通过“债务重组、资产盘活、财政增收”三管齐下。例如，对部分高息债务进行置换，发行再融资债券降低利率；将闲置的旅游景区、停车场等资产打包发行REITs，回笼资金；同时，通过培育特色产业（如大数据、旅游）增加财政收入。2023年，贵州省地方政府债务率较2022年下降5个百分点。
具体操作路径：
- 债务分类管理：将地方政府债务分为一般债务和专项债务，分别管理，确保专项债务与项目收益匹配。
- 建立债务风险预警机制：设定债务率、偿债率等风险指标，对高风险地区进行重点监控，及时预警。
- 多渠道化解存量债务：通过债务置换、展期、重组等方式，降低债务成本；通过盘活资产、增加财政收入等方式，提高偿债能力。
四、技术赋能：从“传统管理”到“数字财政”，提升治理效能
数字技术是财政收支高质量发展的“加速器”，通过大数据、人工智能等技术，实现财政管理的精准化、智能化。
1. 建设“数字财政”平台，实现全流程监管
“数字财政”平台整合财政、税务、银行、审计等部门数据，实现财政收支全流程可视化、可追溯。
案例：江苏省“数字财政”系统 江苏省“数字财政”系统覆盖全省所有预算单位，实现预算编制、执行、决算、绩效评价全流程线上管理。2023年，系统处理预算数据超1000万条，资金支付效率提升50%，违规支付事件下降90%。例如，通过系统对“乡村振兴”专项资金进行实时监控，确保资金直达基层、精准使用。
具体操作路径：
- 系统整合：将财政核心业务系统（预算管理、国库支付、资产管理等）整合到统一平台，打破数据孤岛。
- 数据共享：与税务、银行、审计等部门建立数据共享机制，实现财政收支数据实时比对、分析。
- 智能预警：利用大数据分析，对异常支出、资金滞留等问题自动预警，提高监管效率。
2. 应用大数据分析，优化财政决策
通过大数据分析，预测财政收支趋势，识别潜在风险，为财政决策提供科学依据。
案例：深圳市“财政大数据分析平台” 深圳市利用大数据分析平台，对全市财政收支、经济运行、企业税收等数据进行实时分析。2023年，平台预测到某区税收收入将下降10%，提前调整预算安排，避免了收支缺口。同时，通过分析企业用电、用水等数据，精准识别高成长企业，为税收优惠政策提供依据。
具体操作路径：
- 数据采集与整合：收集财政、税务、统计、企业等多源数据，建立财政大数据仓库。
- 模型构建：构建财政收入预测模型、支出绩效评估模型、债务风险预警模型等。
- 决策支持：将分析结果以可视化形式呈现，为预算编制、政策制定提供参考。
五、案例综合分析：浙江省“财政收支高质量发展”实践
浙江省作为经济发达省份，近年来在财政收支高质量发展方面进行了系统探索，形成了可复制、可推广的经验。
1. 收入端：多元税源培育
浙江省通过“亩均论英雄”改革，推动产业升级，2023年高新技术产业税收占比达41%。同时，盘活存量资产，发行REITs项目12个，募集资金超200亿元。非税收入方面，通过“数字财政”系统实现电子化征收，征收效率提升30%。
2. 支出端：精准高效投入
浙江省实施“民生实事”项目清单制，2023年民生支出占比达72%。全面推行预算绩效管理，所有财政资金项目设定绩效目标，绩效评价结果与预算安排挂钩。同时，推广政府购买服务，2023年购买服务资金达150亿元，成本降低约15%。
3. 管理端：体制机制创新
浙江省建立跨周期预算平衡机制，财政储备资金规模达800亿元。创新“PPP+专项债”组合模式，2023年PPP项目财政直接投入减少30%。债务管理方面，通过债务重组、资产盘活等方式，债务率较2022年下降3个百分点。
4. 技术赋能：数字财政建设
浙江省“数字财政”系统覆盖全省所有预算单位，2023年资金支付效率提升50%，违规支付事件下降90%。大数据分析平台预测财政收支趋势，为预算编制提供科学依据。
六、结论与展望
财政收支高质量发展是破解地方财政压力与可持续发展难题的关键路径。通过收入端的多元税源培育、存量资产盘活，支出端的精准高效投入、绩效管理，管理端的跨周期平衡、债务风险防控，以及技术端的数字财政赋能，地方财政可以实现从“被动应对”到“主动谋划”的转变，从“粗放投入”到“精准高效”的升级。
未来，随着经济转型升级和数字技术的深入应用，地方财政收支高质量发展将面临更多机遇与挑战。地方政府需进一步解放思想，创新体制机制，强化科技赋能，不断提升财政治理能力，为地方经济高质量发展和共同富裕目标的实现提供坚实保障。
（注：本文案例与数据均基于公开资料整理，具体政策实施需结合地方实际。）